关于欠发达地区县域经济发展的几点思考——以安徽省宿州市为例

宋远见

（中共宿州市委党校，安徽 宿州 234000）

关于欠发达地区县域经济发展的几点思考
——以安徽省宿州市为例

宋远见

（中共宿州市委党校，安徽 宿州 234000）

我国中西部地区经济落后，很大程度上表现为县域经济落后。发展和壮大县域经济是加快崛起进程、构建和谐社会、实现跨越式发展的一项重要战略举措。本文以安徽省宿州市为例，对县域经济发展的基本态势进行了详细的调研，分析存在的问题，并结合省内外县域经济发展模式和先发地区的有益经验，提出注重制度和机制创新、强化环境建设、塑造良好区域形象等政策建议。

安徽宿州 县域经济 制度创新 产业集群

如果说大中城市经济是国民经济的引擎与支柱，县域经济则是国民经济的基石。县作为我国行政区划和行政管理的基层层次，处于安民、富民的第一线，“郡县治天下安”，这一古训至今仍然具有现实意义。中西部地区经济之所以比较落后，很大程度上表现为县域经济落后。安徽省宿州市是农业大市，全市人口绝大多数在县域，县域经济的发展状况在很大程度上影响着全市经济的整体实力和发展水平。发展和壮大县域经济是加快崛起进程、构建和谐宿州、实现跨越式发展的一项重要战略举措。

一、宿州县域经济发展整体态势

宿州位于安徽省最北部，与苏、鲁、豫3省11个市县接壤，是淮海经济协作区的核心城市之一，也是安徽省距离出海口最近的城市。1999年撤地建市，辖砀山县、萧县、灵璧县、泗县、埇桥区和一个省级经济技术开发区。全市总面积9787平方公里，2010年末户籍人口642.1万人，常住人口535.3万人（第六次人口普查数据）。本文所讲的宿州县域按惯例指的是宿州所辖的砀山县、萧县、灵璧县和泗县，不包括市辖埇桥区。近年来，宿州市各县按照科学发展观的要求，认真贯彻落实加快县域经济社会发展的各项举措，抢抓机遇，攻坚克难，县域经济呈现出速度加快、质量提高、效益增加的良好发展态势。

1.经济总量不断壮大，发展速度加快。2010年，全市县域地区生产总值374.9亿元，占全市的57.7%，其中萧县地区生产总值为116.5亿元，居全省第15位。2010年，全市县域财政收入13.9亿元，占全市份额的32.2%，县域财政支出69.6亿元，占全市的61.4%。2010年全市县域社会消费品零售总额102.7亿元，占全市的52.9%。县域经济“半壁江山”已经形成，“基石”作用更加明显。县域经济在全市经济发展中占有举足轻重的位置。

2.产业结构持续优化，工业主导作用日益增强。随着县域工业和现代服务业的加快发展，宿州县域产业结构持续优化，2010年三次产业结构为35.9:34.6:29.5，二、三产业比重达64.1%，其中砀山县第二产业增加值占GDP的比重为41.5%。全市县域工业经济呈现快速扩张态势，2010年县域规模以上工业企业达到579户，新增规模以上工业企业124户，规模以上工业增加值111.3亿元，工业主导作用显著增强。工业园区发展迅速，优势产业加速向园区集中，园区平台支撑作用日益增强。

3.农业基础地位不断加强。宿州市是农业大市，县域农业更是重中之重，目前已建成粮食、水果、棉花、油料、畜牧、养殖等多种基地。2010年灵璧县、萧县第一产业增加值均位列全省前十位，灵璧县、泗县、萧县的粮食产量均在全省前20位，砀山的水果产量居全国前列，油料产量灵璧县和泗县分居全省的第8位和第6位，肉类产量灵璧县和泗县分居全省的第10位和第8位。

4.招商引资规模扩大，发展后劲明显增强。各地抢抓沿海产业升级、腾笼换鸟的大好机遇，积极承接沿海产业转移，着力引进了一批行业领军型企业和投资规模大、科技含量高、产业带动强、具有产业集聚效应的大项目。2010年，全市县域实际利用省外资金177亿元，增长38.3%，四个县实际利用省外资金均超过40亿元。2010年县域城镇固定资产投资122.6亿元，县域开发区投入力度加大，已开始产生效益。基础设施继续改善，除砀山外其他三个县均已通高速公路。

二、宿州县域经济发展存在的问题及原因分析

（一）宿州县域经济发展存在的问题

随着改革的深化和经济结构调整的推进，宿州县域经济发展中的一些深层次问题也日益显现。各县仍是经济小县、财政穷县，县域经济素质不高，产业层次低、工业化程度低、需求水平低及城乡发展差距扩大等问题依然存在。

1.县域整体经济规模小，运行质量低

宿州市所辖的四个县在全省县域经济考核中均属于二类县，从最近几年的考核结果看，综合排名均不容乐观，基本上处于二类县的后列。这说明宿州县域经济发展整体落后，总量指标和发展速度均比较滞后。

宿州市县域经济发展水平低还表现在虽然地区生产总值从总量上排名相对比较靠前，但增长速度均不容乐观，由于各县都是人口大县，人均地区生产总值全省的排名更加靠后，距全省平均水平有比较大的差距，更不用说与中部百强县和全国百强县相比。衡量经济发展潜力和后劲的城镇固定资产投资的形势也很严峻，虽然增长速度较快，由于基数小，总量排名靠后，人均更是名列全省后几位。2010年城镇固定资产投资萧县最多，也仅有42.4亿元，而当涂县则达到229.7亿元，人均城镇固定资产投资繁昌县是灵璧县的39.6倍。

2.县域产业层次低，结构不尽合理

近年来，宿州县域第二产业比重虽然有所提高，但与全省现有县域平均水平比，2010年第一产业增加值占GDP的比重高12.8个百分点，第二产业增加值占GDP的比重低14.5个百分点。其中灵璧一产比重达到42.1%，排在全省的第2位。县域经济中仍存在一产过重、二产脆弱、三产滞后现象，产业结构升级缓慢，产业综合竞争力不强，缺乏支撑县域经济的支柱产业，“农业腿长，工业腿短”的格局未得到有效改变，经济增长仍然以粗放型为主，内部机制还不健全。一方面，县域农业虽然品种多、产量大，但农业经营效率低、效益差、特点不突出，农产品加工链条短、档次低，资源优势还没有转化为市场优势。另一方面，县域工业虽然企业众多，门类齐全，但同样存在产业链条短、技术含量低、附加值小、经济效益差和名牌产品少的问题，环境污染也较严重。

宿州县域经济产业结构不尽合理，突出表现在二产落后，工业增加值总量小，工业增加值占地区生产总值的比重低，人均工业增加值更是少得可怜。

3.县域财力不足，收支矛盾突出

县域财力不足一直是困扰宿州市各县经济发展的突出障碍。2010年，全市县域财政支出69.6亿元，而地方财政收入仅为9.7亿元，收支相抵财政赤字59.9亿元，财政自给率仅为13.9%；全市4个县财政收入均小于支出，要依靠中央、省、市财政转移支付才能维持正常运转。眼下县域普遍面临着必须依靠自身努力消化许多刚性财政支出的压力，特别是为改变落后面貌，又必须改善基础设施，优化发展环境，建立开发区，提供更多公共产品，加之增资、社保等方面的刚性支出增长远远高于财政经常性收入的增长速度，这在一定程度上更加剧了县级财政收支失衡的矛盾。财政压力大。2010年，宿州县域地方财政收入人均212元，比安徽省县均低442元，比中部百强县低1080元，比全国百强县低3282元。宿州县域财政困难除财政收入总量低外，还表现在财政收入中税收收入所占的比重过低，仅为百分之七十多，而一些发达的县域这一比重达到百分之九十以上。财政收入中税收收入所占的比重过低说明宿州县域财政收入增长潜力和后劲不足。

4.县域生产要素缺乏，支撑作用不强

县域经济发展的水平和特点，决定了县域经济跨越式发展需要大量的生产要素投入，但现阶段各县发展却面临着生产要素投入不足的问题。一是建设用地紧缺。有的地方过去将基本农田保护范围确定过大，现在要进行调整难度加大；多数县土地储备不足，新增工业用地手续繁杂。目前国家加强土地管理，特别是将未利用地也纳入计划管理，进一步缩小了县域建设用地空间。一些县已出现建设项目等土地或因无土地留不住引资项目的现象。二是发展资金短缺。目前县域发展资金迫切需要银行贷款的大力支持，然而金融机构对县域贷款的总量十分有限。在金融支持方面，四大国有商业银行在县域的网点大量撤并，信贷服务日益萎缩，其他金融机构也不能有效解决中小企业和农民发展过程中遇到的资金不足、贷款困难问题。2010年，全市县域人民币存贷差243.8亿元，迫切需要资金支持的县域经济却面临着大量的资金外流，县域经济发展陷入“贫困恶性循环”。三是人才缺乏问题日益突出，特别是县域工业人才严重不足。去年沿海地区虽有大量务工人员回流，但落地创业发展的人才少，多数县域工业企业管理、技术人才少，县域人才结构性矛盾没有得到有效改善。作为经济发展的重要载体经济开发区的数量与规模也相对偏少。安徽省省级开发区（含筹建中）133家，宿州市仅6家，而宣城市有13家，六安市有12家。

（二）宿州县域经济发展滞后原因分析

1.客观方面原因

（1）区位方面的弱势。宿州各县均处于安徽省的边缘地带，与苏、鲁、豫三省交界，远离长三角经济区和环渤海经济圈，同时也远离本省经济中心。省级边界行政区域由于经济和行政体制造成的地区分割，阻碍了相邻各地的社会联系和经济联系，人为地为边界地区的经济联系与发展制造了许多障碍。国家和省在行政区进行社会经济布局时也大多因边界地区而很少顾及，甚至处于行政区经济圈以外的“真空地带”，其经济发展所需要的资本积累主要通过自身的原始积累来完成，而受益于发达地区的辐射却相对较少。

（2）体制性制约因素。近年来，国家对县域经济的发展没有一个系统的政策体系，但往往是“头痛医头，脚痛医脚”，不能从根本上解决问题。如在财税体制改革中，部门权力强化，财力向上级集中，县级政权受条块分割体制制约，缺乏集中有效的经济调控手段。再如在国家宏观调控导向和市场配置资源导向的双重作用下，资金、人才、技术、信息等生产要素越来越向大中城市、大中企业集中。在具体的土地、户籍、金融等政策中，有些内容已不适应市场经济发展的需要，成为县域中小企业、民营企业发展的“瓶颈”。同时，县域干部任期短、换届快，导致县域经济发展的政策、规划缺乏稳定性和连续性，短期行为时有发生，也在一定程度上制约着县域经济的可持续发展。

（3）县域发展环境有待进一步优化。受发展条件和思想观念的限制，全市县域经济发展的软硬环境都存在着一些问题。在发展硬环境的建设上，一些县域由于意识不强、财力不足、工作不力，经济发展的基础设施落后，出入不便，信息闭塞。在发展软环境上，一些地方和部门官僚主义、本位主义严重，公仆意识、服务意识淡薄，门难进、脸难看、话难听、事难办，收费项目多，审批程序复杂，“四乱”行为屡禁不止，企业负担严重。同时个别县域信用环境、发展环境、服务环境、政策环境、市场环境也存在诸多问题，县域知名度、美誉度不高，在经济交往中，合同履约率低，影响到县域经济的发展。

2.主观方面的原因

（1）思想解放不够，创新意识不强。虽然经过三十多年的改革开放，各级领导也经常强调解放思想，但大多停留在会议上、口头上，真正落实在行动上、工作上的很少。宿州各县,人们习惯于中央给政策,经济发展仍然停留在较多依靠国家支持阶段;小生产意识和产品经济意识残留过多,产品经济运行模式的惯性过大;领导 “无过即是功”的思维习惯使他们不愿冒政治风险,缺乏市场意识、开放意识、竞争意识和敢为天下先的胆略。

（2）发展氛围不浓，抢抓机遇意识不强。改革开放以来，国家几次加快发展的机遇宿州基本上都没有抓住。面对国家多次宏观调控，事前反应缓慢，缺乏应对措施。江苏省宿迁市与宿州市地理相邻，自然气候条件相近，二十世纪九十年代经济社会发展水平还赶不上宿州市，正是凭借抢抓机遇，加快发展，在区位、交通、资源等条件远远逊于宿州市的情况下，经济社会获得了迅速发展，已把宿州远远甩在后面。现在要警惕的是从一个极端走向另一个极端，原来进取精神不够，现在则有点好高骛远，违背规律，搞“大跃进 ”。

（3）发展战略不够清晰。宿州各县在制定经济发展规划时，对县情缺乏准确的把握，同时对国际国内经济发展的大趋势也缺乏应有的预见，结果是在贯彻上级政策时，往往是只“唯书”,只“唯上”，缺乏创造性和灵活性，制定的发展思路不够清晰，左右摇摆，缺乏科学性和实用性，各县至今还没有找到一条具有自主特色、结合县情、完全适合本县发展的路子。并且很多情况下，一任领导一个思路，朝令夕改，发展缺乏连贯性。

三、加快宿州县域经济发展的对策建议

当前，我国经济社会发展已步入新阶段，中央中部崛起战略正在实施，国际国内产业梯度转移加速，为加快县域经济发展提供了难得的机遇。中央和省市促进县域经济发展的政策措施不断完善，各县初步走出了各具特色的发展路子，为发展和壮大县域经济奠定了良好的基础。

（一）注重体制和机制创新，为县域经济发展提供不竭动力支持

新政治经济学理论认为,发达地区与欠发达地区的主要差距表现在制度效率差距。而增加有效率的制度供给,是政府的主要职责。在区域经济发展中,很多事例可以说明政府制度供给在促进经济增长中的重要作用。“浙江现象”中令人瞩目的亮点是县域经济社会的快速发展，近50%的县进入全国百强县，占了全国百强县的近1/3。对浙江省县域经济社会的考察发现，浙江各级政府为推动县域经济社会的快速发展进行了众多且持久的政府创新，两者具有显著的正相关性。政府创新推动了浙江县域经济的迅速发展，浙江县域经济的兴旺繁荣准备了政府创新的物质基础，

作为县级地方政府,应在中央政策许可的范围内,结合当地特点和实际,大胆加快推进理念、方式和制度创新，做到先人一拍、快人一步、高人一筹。围绕国家大政方针政策推进改革创新，围绕经济社会发展实际推进改革创新，围绕广大人民群众意愿推进改革创新。把改革创新的力度、推进的速度与广大人民群众的可承受程度紧密结合起来，深入做好过细工作，变“要我改革创新”为“我要改革创新”，正确理解和把握中央政府的各项方针、政策和指令,寻求中央政策和当地经济发展实际的最佳结合点,以选择有效率的制度和政策。

（二）培育产业集群，壮大优势产业

宿州市各县优势特色产业的选择问题：宿州市各县虽然情况不尽相同，但基本县情一致，都是农业大县，各县的优势产业的选择应该是也只能是农副产品深加工业。利用县域内较好的农业自然资源基础，发展生产力水平较高的传统农业产业，并形成规模化、产业化。随着农业产业化的快速发展，农业延伸产业——农产品加工业及其他服务业的出现，逐步形成了以原有的产业为基础，以若干适应市场需要的骨干农产品加工企业为龙头，以相关部门密切配合的外联市场、内联市场为特征的生产、加工、销售一体化的专业化基地型县域经济发展模式。农业规模化专业基地型模式是以发展商品性农业为基础，兴办专业化农产品生产加工企业，然后拓展农产品加工链，包括纵向产业链(农产品由粗加工发展到深加工、精加工)和横向产业链(为农产品加工配套的包装工业、销售业、运输业和其他服务业)，其发展的优势在于以县为单位，农工商、产供销和城乡经济协调发展。发展县域经济，壮大优势产业，就必须把培育和扶持县域集群经济作为突破口。培育产业集群，壮大优势产业。首先要坚持从实际出发，因地制宜，发展适合自身特点的产业和经济形式。其次要始终坚持市场经济的基本规律和原则，引入市场机制，按照市场规律办事。再次，建立精干而有效率的地方政府至关重要。集群式经济的发展虽然不能由人为的方式产生，但政府可以起到“催生”的作用，欠发达地区产业集群起步期更是如此。

（三）培育增长极，发挥县域中心城镇的辐射带动作用

国家将在“十二五”时期实施国家主体功能区规划，在全国划分四类地区，而按照2010年底国务院印发的《全国主体功能区规划》，宿州各县属于限制开发区域，已确定其粮食主产区的主导地位，这就意味着，皖北地区的工业开发强度、非农建设用地等在总体上将受到“硬约束”，粗放式、分散式的工业化和城镇化发展方式已不再可行。据了解各县有可能只有县城等少部分地区可以进行比较大规模的开发。实际上在目前条件下，各县也只有县城具备这方面的条件。县域中心城镇特别是县城作为县域的政治、经济和文化中心，基础设施比较完善，交通条件便利，人才资源丰富，具有经济中枢的支配和自由组织机制，一般来说县城是县域经济的增长极，因此必须充分认识县城在区域经济整体发展中的地位和作用。加速县域城镇化进程，快速扩大城镇人口规模，是中国工业化发展的必然要求，是中国县域经济现代化过程中不可逾越的发展阶段。就县域而言，要大力发展以县城为中心的中小城市，使县域有限的经济要素，包括人口、资金、技术、信息以及工业与服务业向县城——未来中国城镇化的中小城市——集聚，打造一大批中小城市。以县城为重点，大力发展中小城市应当成为21世纪前20年中国城镇化的一个国家战略。要做大做强县城，加大区域要素资源整合力度，向县城集中，要素资源的集中有利于提高基础设施的利用效率。在宿州这样的欠发达地区，在资金等生产要素相对短缺的情况下，无法面面俱到，照顾到县域的各个乡镇，必须统一认识，举全县之力做大做强县城，以此作为增长极，带动整个县域的发展。做大做强县城要完善县城功能，加强基础设施建设，结合区域优势产业，突出产业强项，使之更好地服务于区域经济。开发区或工业园区建设要依托县城，实现工业化和城镇化的协调发展。开发区或工业园区建设必须高标准，县域内凡符合园区要求的项目都要进园，那种“村村点火，户户冒烟”的发展模式已不符合现代经济发展要求，同国家的环保和节能减排政策也是背道而驰的。

（四）强化环境建设，塑造良好区域形象

区域形象对一个地区的经济发展至关重要，良好的区域形象有利于资本和人才的流入，有利于本地产品和服务的外销。政府对建立和维护良好的区域形象责无旁贷，因为区域形象是一个公共产品，而公共产品的消费存在“搭便车”现象。当前制度状况下，单个组织或个人在为区域形象作贡献时，他们并不能直接或立即从中受益，而损害区域形象的做法也不立即或直接减少收益，有时甚至能增加收益，因此每个人都希望别人来为区域形象付出成本而自己坐享其成。塑造良好区域形象，政府首先要强化环境建设，营造良好的软硬件环境；其次要规范自己的行为，做维护区域形象的表率；第三要建立维护区域形象的激励机制和约束机制，对维护区域形象的行为给予奖励，严惩破坏区域形象的行为。同时加大对外宣传力度，利用各种场合和媒介宣传自己，提升区域形象魅力，大连市就是一个榜样。宿州各县均历史悠久，文化积淀深厚，名人辈出，物产富饶，但外界却知之不多，因此各县必须大力宣传自己，推介自己，塑造良好的区域形象。

（五）加强区域合作，实现区域经济协调发展

当前，在经济合作基础上推进区域经济一体化，已成为一个地区或城市融入区域经济、分享发展成果的重要方式。推进区域经济合作要坚持优势互补、互利互惠的原则，坚持政府推动、市场运作的发展模式，坚持从具体项目做起的务实做法，充分发挥企业的主体作用和行业协会商会的作用。在区域合作中各方应支持企业以多种形式加强区域合作，引导企业通过品牌扩张和资产重组等方式，突破地域界限，发展成为跨地区的大型企业集团。另外区域经济合作还要搭建一个合作平台。宿州位于淮海经济区，区内各个市县均是本省域最不发达地区，属省内其他市县对口支持地区，经济社会发展的任务繁重且艰巨，但淮海经济区联席会议只是一个内部交流的平台，区内合作不足、竞争有余，今后应加强区域经济合作，除向本省争取资金政策扶持外，还可以作为一个整体向国家争取将淮海经济区列为国家区域合作协调发展综合改革试验区，以获取更大的政策支持和更广阔的发展空间。

2011-11－04

宋远见，中共宿州市委党校马基教研室副主任、副教授。

马俊