新形势下加强军民融合式发展应解决的重点问题

赵淑珍

党的十八大报告提出：“坚持走中国特色军民融合式发展路子,坚持富国和强军的统一，加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设。”这是对十七大中国特色军民融合式发展战略思想的进一步拓展和深化，为当前我国推进军民融合式发展指明了努力方向和工作重点。战略规划、体制机制建设、法规建设，是当前中国特色军民融合式发展的三项重点建设，必须高度重视，积极推进。

一、进一步搞好军民融合式发展的战略规划

军民融合式发展战略规划至关重要。加强战略规划，是发达国家军民融合的成功做法。我国军民融合有着很深的中国特色，就是在社会主义市场经济体制下搞军民融合式发展。这既可以发挥社会主义国家集中力量办大事的制度优势，又可以利用市场灵活配置资源，充分调动各方积极性。所以我国的军民融合式发展路子提出时间不长，已经取得显著进展。2011年颁发的《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》，第一次从国家战略层面对两大建设进行了统筹规划，国家和军队《统筹经济建设与国防建设规划（2011-2015）》也被列为“十二五”国家规划，一些领域还相继制定了发展计划和实施方案。目前实践运行提出的主要问题是：战略规划和统筹设计的理念还需进一步确立，思路还需进一步明确，方法还需进一步具体，真正避免军民融合式发展“在局部内运行、低层次徘徊；分散式领导、区域内转圈；体系内推进、局部上获益”等现象，避免军地双方相对封闭、信息交流不够透明、资源难以实现共享、法规制度建设滞后等问题。

推动军民融合式发展，是一个全局性重大战略，需要制定实施长远科学的发展战略，努力使国防建设与经济社会建设同步设计、同步运筹、同步落实、同步推进，形成二者互为一体、相得益彰的融合格局。制定军民融合式发展战略，应站在国家安全和发展战略全局高度，统筹确定推动军民融合式发展的战略目标、战略任务、战略举措，努力使国家安全战略与国家发展战略能够比较客观、准确地反映国家安全与发展之间轻重缓急的关系，做到有计划按步骤地向前推进。

从现阶段看，用战略规划深入推进我国军民融合式发展，应着力实现“三个必须”：一是必须着眼“七个领域”实现“六个纳入”，即着眼当前国防和军队建设急需、地方具有相对优势和军民融合基础较好的国防科技工业、人才培养、军队社会化保障、国防动员，以及空天、海洋、信息等领域，将国防科技和武器装备发展纳入国家科技创新体系，将国防和军队信息化建设纳入国家信息化建设体系，将军事人才基础教育纳入国民教育体系，将军队后勤保障纳入社会服务保障体系，将国防设施和战场建设纳入国家基础设施建设体系，将国防动员应急能力建设纳入国家应急管理体系。二是必须合理配置资源，充分利用规划、计划、预算和执行一体化的战略管理方法，统筹协调军地资源。军民融合式发展的实质，是要形成军地军民两大体系间信息互通、资源共享、良性互动、融合发展的新格局，使国家一笔投入产生双重效益，实现兼容双赢的发展。实现这一战略目标，国防各部门和军队各级应围绕国防建设的整体战略，制定国防能力建设计划，结合经费可能确定发展项目，将抽象的战略目标具体化，将远景的战略设计阶段细化，并以此为依据，统筹资源需求，最大限度地促进资源要素在军地军民间双向流动转移，实现国防投资与经济社会发展的互利共赢。三是必须掌握科学方法，把战略规划与管理纳入军民融合式发展全过程。在党中央、国务院和中央军委的统一领导下，组织多方力量，重点对目前制约我国军民融合式发展的深层次矛盾和重点、难点、疑点问题进行对策性研究，与有关方面沟通协商的基础上，根据国家经济社会发展和国防建设的总目标和总要求，勾画军民融合式发展的总体蓝图，提高规划的全局性、系统性、效益性，按照任务的轻重缓急和先高层后低层、先体制后机制、先主干后枝蔓的原则，合理区分发展阶段，制定和实施科学详尽的军民融合式发展战略。

二、进一步推进军民融合式发展的体制机制建设

体制机制是推进军民融合式发展的基础工程。体制机制是战略规划得以实施的制度保障，也是一项复杂而艰巨的系统工程。近年来，军民融合式发展的体制机制有了很大的改进和提高，目前已有12个省（市）成立了军民融合式发展工作领导小组，14个省（市）设立了军民结合专项资金，建立了19个国家级军民结合产业示范基地。但在实践中，仍存在指导关系不顺畅、主体权责不清晰和制约机制不健全等薄弱环节，迫切需要构建职责明晰、分工明确、组织精干、决策科学、执行顺畅、监督有力、运行有效的体制机制。建立这种体制机制的本质就是要打破军民界限，在整个国家利益平台上整合利益关系。

深化军民融合式发展体制机制改革，当前应做好五个方面工作。一是按照“平战一体、权威高效、指挥顺畅、反应快速”的要求，建立由国动委牵头，发改委、建设、规划、公安等部门参与的军地联合动员指挥机构，科学设置机构编成，明确动员指挥程序、内容和方法，健全需求对接、信息共享、情报会商、联合行动等制度，细化军地相关部门的职责，加强军地之间的协商、交流与协作，完善协同指挥和组织协调措施，提高军地联合遂行多样化军事任务的能力。二是着眼于理顺融合式发展的利益关系，着力建立健全国家层面和地方层面的军地协调体制机制，加强军民融合式发展的组织领导和综合协调。三是着眼于优化融合式发展的资源配置，着力构建权责对称、运转顺畅、激励有效、惩罚有力的运行机制，不断提高融合式发展的运行效率。四是着眼于调动融合式发展的积极因素，制定和完善市场准入、财政补贴、税收减免、投融资政策等一系列优惠政策，形成军民融合式发展政策性高地。五是形成促进军民融合的良性工作机制。包括：以军事需求为牵引，规范提报论证工作；搞好军地衔接尤其是重大项目对接，把军事需求落到实处；在遵守国家、军队有关保密要求的前提下，建立健全通报制度，科学推进信息保障；统筹制定各领域融合绩效的考核评估体系，定期对军民融合规划计划执行、重大项目进展、综合效益发挥等情况考核评估，加强奖惩激励、督导问责制度等。

三、进一步完善军民融合式发展的法规建设

法规建设是推进军民融合式发展的基本保障。目前，立法保障已成为世界各国强力推进军民融合发展的国家行为和法理依据，不上升到这个高度，制约军民融合式发展的瓶颈就难以突破，军民融合式发展就难以健康长效持久地推进。而且在推进军民融合式发展的进程中，迫切需要建立一套能体现国家意志的相对完整的法律法规体系，对推进军民融合的一系列重大原则、体制和方向性问题作出明确规定，调节、规范、整合涉及国家安全和发展战略全局的重大利益关系，通过法律实施强力推进军民融合发展战略的贯彻执行。近年来，国家出台了国防动员法、国防教育法等一批有关军民融合的法律规章、政策性文件，军民融合式发展的法律环境不断改善，但多数法律规定层次较低，有的还相互冲突矛盾，效能有限。

进一步健全完善法规政策，重点完善细化法律法规、完善军民通用标准、完善相关配套政策。要规范军品市场准入和退出机制，促进投资主体多元化，鼓励、支持和引导非公有制经济进入军品市场，逐步消除阻碍民口企业进入军品市场的制度壁垒。

进一步完善运行实践中制约军民融合发展的有关法律法规，对缺失军民融合发展内容的相关法律法规，研究制定暂行办法和解释，出台补充规定，为推进军民融合发展铺平道路。抓紧制定军民融合促进法等一批促进型法律法规，把军民融合式发展纳入法制化轨道，加速推进从管理型立法向促进型立法的转型，从主要依靠行政推动到行政、经济、法律手段并用的转变，切切实实地走出一条有中国特色的军民融合式发展大道。