菏泽市实行最严格水资源管理制度的实践与探索

郭秀霞

（山东省菏泽市洙赵新河流域工程管理处，274000，菏泽）

2010年水利部选择了山东等7个省（直辖市）开展“建立最严格的水资源管理制度”先行先试工作，菏泽市被山东省确定为试点市以后，紧紧围绕建立最严格水资源管理制度的“三条红线”控制，进行了富有成效的实践与探索。

一、水资源概况

菏泽市多年平均年降雨量656 mm，且年际变化大。当地年水资源总量20.61亿m3，其中地表水6.21亿m3、地下水 16.7 亿 m3（含地表、地下水重复计算量2.3亿m3），人均当地水资源量243 m3，低于全省人均334 m3的水平，不足全国人均水平的1/8；黄河水是菏泽的重要客水资源，近年山东省分配引黄指标为9.31亿m3。菏泽市总面积1.22万km3，境内有洙赵新河、东鱼河、万福河、太行堤河、黄河故道5个水系，均流入南四湖；流域面积大于30 km2的河道有199条，长3157km，5座平原水库设计蓄水能力约1.6亿m3。浅层地下水苦咸，深层地下水高氟。菏泽属于资源性缺水、工程性缺水、水质性缺水并存的地区。

二、主要做法

菏泽市紧紧围绕 “三条红线”控制，深入贯彻2011年中央1号文件的“四项制度”建设，扎实推进最严格水资源管理制度建设的有序开展。

1.高层推动

①积极汇报。市水利局抓住省会议部署等机会，及时反复向市领导汇报最严格水资源管理制度试点工作，主动邀请视察和调研水利工作，最大限度地争取市级领导的理解和支持。

②领导重视。市委、市政府主要领导将实施最严格水资源管理作为事关经济社会发展大事来抓，列入工作日程。2009年实施了市级水务一体化管理，2010年 7月市长作试点动员会议讲话，2011年3月市人大专题听取水资源管理工作汇报，10月市委书记、市长在全市水利工作会议上对实施最严格水资源管理进行着重强调。

③提升权威。市政府成立了实行最严格水资源管理制度领导小组，市长任组长，20个市直部门和9个县区政府主要负责人为成员，统一负责组织、协调工作。市水利局积极起草规范性文件，经市政府常务会议形成政府决策，提升了权威性。

④纳入考核。2011年市政府首次把实施最严格水资源管理纳入对县区科学发展观考核的范畴，市政府考核办表示今后将加大所占分值。

2.部门联动

①成立水利警务室。市水利局与公安局联合成立了水利警务室，公安局专门委派2名干警参与水行政执法，从而加大了与各县区公安部门的协调力度，也加大了水事违法犯罪行为的打击力度。

②召开联席会议。发改、经信、环保、水利四部门每季度召开一次水资源论证联席会议，把建设项目水资源论证制度落到实处，做到项目未经论证的发改部门不立项，环保部门不环评，水利部门不发放取水许可证。

③注重沟通配合。涉及重要规范性文件的起草工作，邀请相关部门人员学习、调研外地经验做法，强化沟通，积极换取配合和协作，2010年出台了 《菏泽市地表水源地保护办法》《菏泽市用水总量控制管理试行办法》等6个规范性文件。

3.行业驱动

①制定“三步走”战略。第一步打基础。实现全市规模以上涉水企业取水许可办证率、新增建设项目水资源论证率、用水企业计量设施安装率全部达到100%。第二步上台阶。按照取水要科学、用水要节约、退水要合理的要求，严格进行“三条红线”控制管理。第三步创跨越。利用3年的时间，全面落实最严格的水资源管理制度。

②落实责任目标。市水利局成立试点工作领导小组，印发了工作方案，明确任务目标、完成时限及工作要求，并逐一分解落实到各单位、各科室。

③充实专职力量。从市水文局、局直单位抽调部分能力强、业务硬的人员，充实到市水资办。按照工作方案，水资办成立了综合组、管理组和节水组等3个小组，分别负责相关的工作。

④强化督导交流。以周例会、月调度、季小结、年总结的形式，研究解决工作中的困难和问题；召开工作座谈会和现场会，实行典型示范带动、落后督导推动。

⑤成立凿井协会。2011年4月菏泽市成立了凿井行业协会，这是全省第一家以协会管理凿井队伍的行业组织，当年吸纳凿井企业39家，结束了凿井行业缺乏有效监管的局面，违法打井案件大大减少，加强了地下水资源的管理和保护。

4.上下互动

①开展水资源管理整治行动。2010年5—11月，对除农业用水和家庭生活用水以外的所有取水行为进行整治，严厉打击非法打井、无证取水、不安装计量设施、不缴纳水资源费等行为。市级统一指挥领导、县区分头组织实施，走出一条 “寓管理于普查之中、据普查促关井收费、以关井收费强化水资源管理”的路子。

②开展水资源执法检查活动。以纳入规范管理为目标，市县互动为手段，2011年7—12月，深入开展水资源执法专项检查活动，对全市取用水户进行逐一摸底调查，共排查规模以上企业2420家，补办取水许可证107家。

③挂牌督办。针对违法案件的查处，县区解决不了的由市水利局挂牌督办，市水利局解决不了的再由省水利厅挂牌督办，加大了查处案件的决心和力度。

5.宣传发动

①做好新闻宣传。利用电视、报纸和广播等主流媒体，持续不断地宣传最严格水资源管理的意义和部署，宣传各县区的好典型好经验，召开新闻发布会介绍工作新措施新进展。

②强化广告宣传。策划了一批内容充实、寓教于乐、贴近群众的视频和文字广告，通过电视、报纸、短信、电子屏等广泛传播，宣传水资源管理的法规政策。

③开展教育活动。采取出动宣传车、散发传单、拉条幅、张贴宣传画等方式开展宣传活动，开展节水宣传进机关、进企业、进学校、进社区的活动，组织了市县联合巡回宣传活动。

三、存在的主要问题

①水资源短缺的矛盾急需破解。全市人均水资源量低，缺乏蓄水设施和调水工程体系，浅层地下水溶解性固体含量超标的占全市总面积的55.2%，深层地下水氟化物含量超标的占90%，水资源管理整体粗放，全市水资源利用量已接近省分配的用水总量指标和可开发利用量上限。

②水资源管理队伍急需加强。市水资办为科级事业单位，与其管理职能极不匹配，3个县区没有专门水资源管理机构；市水资办编制仅5人，其余人员均是临时借调，县区人员配备也不均衡，装备普遍较差。

③水资源管理的环境急需改善。部分取水用户认识不到水资源的稀缺性，不主动接受水行政管理；部分党政领导片面认为加强水资源管理会影响经济发展和增加企业负担；部分县区出台工业园区“扎口管理”“协议收费”等政策。

④水资源管理考核急需细化。落实最严格水资源管理制度 “三条红线”控制，需要加大水资源管理绩效考核力度，建立责权统一、导向明确的综合业绩考核机制，需要从目标体系、责任体系、考核体系、监督体系和奖惩体系进行量化细化。

四、建议对策

为彻底扭转水资源的过度无序开发，转变水资源的粗放低效利用，遏制对生态环境恣意破坏的行为，完善水资源的开发、利用、节约、保护，建议菏泽市今后着重加强以下六项工作，进行有益的探索，真正将最严格的水资源管理制度落到实处。

1.以平原水库和河道拦蓄为重点，做好蓄水文章

着眼于服务经济社会发展，按照“开工一批、建设一批、储备一批”的总体思路，利用河网密布、骨干河道堤高滩宽特点，对部分骨干河道拓挖治理，建设鄄郓河等9处河道拦蓄工程，实施27座大中型水闸除险加固，有效拦蓄雨洪资源和引黄客水；建设列入规划的刘楼等4座中型水库；启动城市广场、绿地、小区地下蓄水池建设；在市开发区新建一座日供水量5万～10万t的自来水备用水厂。努力实现“十二五”期间新增雨洪资源利用量1亿m3以上，提高城乡供水保障能力。建立应对特大干旱、连续干旱、突发性安全供水及水污染事件的水源储备和应急管理制度，提高应急风险管理水平。

2.以水资源论证和取水许可为重点，做好取水文章

进一步完善水资源论证制度，加强论证资质管理，提高科学认证水平，所有未通过水资源论证的项目一律不得开工建设，切实从源头上控制水资源的浪费和不合理开发行为。根据从严从紧的要求，明晰区域取水许可，明确许可取水量、年度取水计划、取水计量措施等。对取水许可证到期或取水情况发生重大变化的用水户，重新核发取水许可证。加强取水许可管理，规范取水权分配、登记、管理、转让等行为，制定相应管理办法。

3.以总量控制和定额管理为重点，做好用水文章

牢牢抓住水资源开发利用红线，把握省下达菏泽每年24.75亿m3的可用水总量，建立覆盖市、县、乡三级行政区的用水总量控制体系。牢牢抓住用水效率控制这条红线，严格按不同产业的用水定额标准，实行计划用水，对高耗水行业的用水定额要从紧掌握。依据水资源中期供求计划和动态状况，按照“先地表后地下，先客水后主水，先生活后生产”的顺序取用水资源，充分发挥水资源的综合效益。建立健全用水的考核责任制，建立相应的监管制度，严格控制超计划定额用水。

4.以水功能区限制纳污管理为重点，做好退水文章

牢牢抓住水功能区限制纳污管理这条红线，随着大规模人工河道湿地建设，重新从严核定水域纳污容量，严格控制入河排污总量，保证水功能区水质达标率在60%以上。加强对排污水质的监测和管理，严禁直接向河道排放超标工业和生活废水，严禁利用渗坑向地下退排水。按照“成本补偿、微利运营”的原则，提高污水处理回用率。按照“环保不下河、水利不上岸”的原则，加强对排污水口的设置管理，加快污水处理厂的建设步伐。建立水生态补偿机制，水土流失治理率达到70%以上。坚决取缔饮用水水源地保护区内的排污口，保证城乡主要供水水源地水质达标率达到90%以上，保障城乡居民饮用水安全。

5.以水资源有偿使用和灌区改造为重点，做好节水文章

逐步对所有规模以上企业和用水大户实施监测，足额征收水资源费，对超计划用水实行累进加价征收水资源费。逐步推进城镇居民生活用水阶梯式计量水价、生产用水超定额累进加价制度。建立健全区域、行业的水权有偿转让制度，引导、规范和培育水权市场。鼓励企业节水工艺技术升级改造，使万元国内生产总值取水量下降到180 m3以内，万元工业增加值取水量下降到18 m3以下，将工业用水重复利用率提高到75%以上，城市节水器具普及率提高到75%以上。扎实推进3个小型农田水利重点县和5个现代农业小麦产业项目县建设，突出抓好末级渠系节水改造，加快实现闫潭等6个大型灌区和高村等8处中型灌区的续建配套与节水改造工程，力争将农业灌溉水利用系数提高到0.53。逐步形成以经济手段为调节的节水机制，全面推进节水型社会建设。

6.以水资源统一管理和信息化建设为重点，做好调水文章

继定陶县实现水务统筹后，加快其他县区的水利改革步伐，尽快实现全市水务一体化管理。强化河、库水系连通和水量调配，顶层设计周密详细的水资源统一调度实施方案，高标准规划“一线、四纵、六横、八联”的区域水网，逐步实现市域范围内的跨流域调水目标；各城区分期实施不同的水体之间的连续，形成布局合理、相互贯通的城市水网。借助第一次全国水利普查成果，建立菏泽市水信息平台，做好水资源统计及信息发布工作，提高水资源现代化管理水平。完善菏泽市水资源信息管理系统的综合功能，推进水闸自动化控制、水质实时监测、无线水位遥测等建设步伐，推进水资源现代化调度水平。

[1]中共菏泽市委、菏泽市人民政府.关于加快水利改革发展的实施意见[R].2011.

[2]菏泽市水利局.菏泽市“十二五”水利发展规划[R].2011.

[3]全国水资源综合规划特刊[J].中国水利，2011（23）.

[4]山东省水利厅.2010年山东省水资源公报[R].2010.

[5]山东省人民政府.山东省用水总量控制管理办法[R].2010.