长江河道采砂管理工作回顾与展望

水利部长江水利委员会河道采砂管理局局长 徐勤勤

长江干流宜宾以下四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海等八省（直辖市）河道，全长约2940 km。长江河道采砂历史悠久，机械采砂始于20世纪70年代后期。随着长江流域经济社会的快速发展，建筑市场对砂石的需求量大幅度增加，促使采砂市场不断培育和迅速发展。在国务院《长江河道采砂管理条例》颁布实施之前，各类采砂船只遍布长江中下游干流河道，一度形成无序的、掠夺式的乱采滥挖局面。乱采滥挖长江河道砂石，加剧了长江中下游江岸坍塌，影响了河势稳定，危及长江防洪安全和通航安全以及沿江两岸人民生命财产安全。其危害主要表现在四个方面：一是改变河势，危及堤防安全；二是堵塞长江航道，引发海损事故；三是破坏涉水设施，危害水生态环境；四是恶化社会治安，影响社会稳定。与此同时，采砂管理工作却十分薄弱和混乱，主要表现为：一是管理体制不顺，多头管理，权责不清，没有明确责任主体和各部门的管理责任；二是“政出多门，以罚代管”，收费名目繁多，而且不少部门只重收费而轻视管理；三是缺乏统一的采砂规划；四是当时的法律法规对非法采砂行为缺乏明确的处罚规定；五是缺乏必要的执法人员和装备。

长江河道采砂管理的混乱局面，引起了国务院领导的高度重视和社会各界的广泛关注，新闻媒体也对猖獗的非法采砂行为多次予以披露。为维护河势稳定，保障防洪和通航安全，国务院2001年10月25日颁布并于2002年1月1日起施行了《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》的施行，标志着长江河道采砂管理步入了法制化的轨道，从此，水利部及其长江水利委员会（以下简称长江委）和沿江各级水行政主管部门开始肩负起长江河道采砂管理的重任，长江河道采砂管理由此掀开了崭新一页。

一、实 践

1.实施全线禁采

1996年11月，江苏省人民政府率先禁止在长江江苏段内的一切采砂活动，禁采时间暂定两年。1998年8月江苏省人大常委会又发布《关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》，继续禁采至今。2000年6月，国务院办公厅发出通知，要求长江中下游各省（直辖市）人民政府应立即采取有效措施，对本省（直辖市）境内长江河道的采砂活动进行全面治理整顿，彻底取缔非法采砂活动。2000年10月，安徽省人民政府发布政府令宣布在安徽省长江水域实行禁采，湖北省人民政府和江西省人民政府也相继于2001年1月和2月发布了禁采通告。至此，长江中下游干流实行了全线禁采江砂。

在随后3年多的全线禁采期间，长江委与沿江各省通力合作，开展了“清江行动”“玫瑰行动”“猎鲨行动”“节假日行动”等一系列专项治理和打击行动，始终保持对非法采砂的高压严打态势，有效遏制了非法采砂猖獗的势头，初步扭转了混乱的采砂管理局面。

2.理顺管理体制

《条例》规定国务院水行政主管部门及其所属的长江委对长江采砂进行统一管理和监督检查，并做好组织、协调和指导工作；长江采砂管理，实行地方人民政府行政首长负责制；沿江县级以上地方人民政府水行政主管部门具体负责本区域内长江采砂的管理和监督检查工作；国务院交通行政部门所属的长江航务管理局（以下简称长航局）负责长江航道管理工作，长江海事机构负责交通安全的监督管理工作，公安部门负责水上治安管理和打击采砂活动中的犯罪工作。

按照《条例》规定，水利部、长江委和沿江各级水行政主管部门担负起了采砂管理责任主体的职责，实现了由多头管理到统一管理的转变，理顺了长江采砂管理体制，改变了政出多门、各自为政的局面。各地实行采砂管理地方人民政府行政首长负责制，明确了采砂管理工作责任人，安徽、江苏省将采砂管理责任人在媒体上公布，湖北、安徽等省层层签订责任状，逐步建立起分级负责的责任制体系，湖北省还组织对长江河道采砂管理目标责任进行考核。各地还逐步建立和推行长江河道采砂管理责任追究制，其中，湖北省纪委、监察厅及水利厅出台《关于违反长江河道河道采砂管理法律法规行为的纪律责任追究暂行规定》。水利、交通、海事、公安等部门各司其职，相互配合，形成了良好的合作关系，建立了有效的合作机制。长江河道采砂管理已形成了统一管理，分级负责，上下游、左右岸、各地区、各部门之间协同配合、齐抓共管的局面。

3.健全政策法规

《条例》是我国第一部针对单一河道单项管理颁布的专门法规。为进一步规范长江河道采砂管理工作，水利部联合有关部委制定了《长江河道砂石资源费征收使用管理办法》和《长江河道砂石资源费征收标准》。水利部及重庆、湖北、江西、安徽、江苏等省（直辖市）制定了《条例》实施办法，重庆、湖北、湖南、江西、安徽等省（直辖市）还根据《条例》已经制定或即将出台本省（直辖市）河道采砂管理办法，在中小河流推行长江干流河道采砂管理模式。长江委和沿江有关省（直辖市）水行政主管部门相继制订了采砂许可办法、采砂现场监管办法、非法采砂机具拆除标准、砂石资源费征收管理实施办法等一系列与《条例》相配套的规章制度，较全面地建立了采砂管理政策法规体系，逐步形成了依法行政、遵章办事的良好局面。

为贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神，促进全国河道采砂管理规范化、法制化的进程，2007年12月，在国务院法制办的指导下，由水利部政策法规司会同建设与管理司共同组织，长江委具体承担，长江干流沿江各省（直辖市）水行政主管部门协助，开展了《条例》后评估工作。2008年4月,《〈条例〉后评估报告》在北京通过了审查。开展《条例》后评估工作，为《条例》的适时调整和完善提供科学依据，是提高全国河道采砂管理条例以及相关行政立法质量的重要举措，有助于推动行政立法后评估工作本身的制度化。

4.落实采砂规划

实行统一规划制度是长江河道采砂管理的基本制度之一。10年来，长江委会同沿江有关省（直辖市）水行政主管部门先后编制完成了《长江中下游干流河道采砂规划应急报告》《长江中下游干流河道采砂规划报告》，2011年10月，水利部批复了《长江中下游干流河道采砂规划（2011—2015年）》，新的采砂规划体现了与时俱进的思想，比原规划内容更加全面，控制更加严格，具有更好的宏观性、指导性和可操作性，标志着长江中下游干流河道采砂管理又步入了一个新的阶段。从采砂规划的实施情况来看，因管理的需要，特别是针对三峡工程水库蓄水运行后，长江中下游来沙量急剧减少的变化情况，长江委和沿江有关省（直辖市）水行政主管部门，对规划可采区的许可实施保持了高度慎重的态度，各年实施的规划可采区数量、年度采砂控制总量、采砂船控制数量均未超过规划数量的50%，有效地控制了规划可采区采砂许可及实施的规模，采砂规划在采砂管理工作中发挥了重要的指导作用，为科学规范管理长江采砂提供了有力的技术支撑。

长江委还组织编制了《长江上游干流宜宾以下河道采砂规划报告》。2008年7月，水利部批准了由长江委主编的《河道采砂规划编制规程》为水利行业标准，长江采砂规划编制的经验走向全国。

5.依法实施许可

《条例》规定：国家对长江采砂实行采砂许可制度。2004年3月，江西省彭泽县率先公开拍卖长江搁排洲和下三号采区的年度开采经营权，“长江第一拍”揭开了长江河道采砂解禁的序幕。长江委和沿江有关省按照水利部的有关要求，本着“条件成熟一个，解禁一个”的原则，依据采砂规划和可行性论证，积极、慎重、稳妥地实施了可采区的解禁和采砂许可工作，沿江各水行政主管部门在严格执行采砂许可制度的前提下，组织开展大量的调查研究工作，并就招标、拍卖等方式进行了探索、尝试和总结，不断优化河道采砂许可方式。近年，工程性采砂项目以其采砂量大和对地方经济发展影响深等特点，在采砂管理工作中的重要性日益凸显，长江委和沿江有关省（直辖市）加强了对工程性采砂项目的审查与审批。

自2004年以来，通过规范许可，长江干流中下游许可采砂总量超过5000万t，审批吹填造地采砂总量超过3亿t，征收砂石资源费超过5亿元，促进了沿江经济社会的可持续发展。

6.开展高压严打

10年间，水利部、长江委及沿江各级水行政主管部门，通过加强监督检查、明察暗访、举报受理，及时掌控全江采砂动态；通过开展“春雷行动”“猎鹰行动”“神剑行动”等一系列极具声势的专项行动，对重点江段、敏感水域和采砂管理工作薄弱地区非法采砂适时进行打击和整治，水利部还将2008年确定为长江河道采砂管理“严打年”，加大打击长江违法采砂的力度，始终保持了高压严打态势。据不完全统计，《条例》颁布实施后至2011年年底，长江中下游各地组织开展各种形式的专项执法检查与打击行动，共出动执法人员55.9万余人次，查处违法采（运）砂船3.13万艘次，拆除非法采砂机具2.51万台（套），使一度混乱的长江采砂管理局面得到根本扭转。

7.强化各方合作

一是加强部门之间的合作。水利、交通、公安等部门在打击非法采砂方面有长期合作的经验，结下了深厚的友谊。2008年10月，长江委、长航局联合组织开展为期近一个月的鄂赣皖交界水域专项整治行动，此次行动由水利、海事、航道、公安等部门参加，湖北、江西、安徽三省八县（市）联动，是长江河道采砂管理中的第一次多部门、大规模、较长时间的执法行动。2009年4月，水利部、交通运输部签订《加强长江河道采砂管理合作备忘录》，建立起两部合作机制，合作关系得到进一步巩固和深化，两部连续2年联合召开长江河道采砂管理工作会议，并共同将2011年、2012年确定为“涉砂船舶整治年”和“规范管理年”，成为国务院所属部门之间加强合作的一个成功典范。长江委贯彻落实两部合作备忘录精神，与长航局签署了《合作备忘录实施方案》，组成了两部派出机构合作工作领导小组，每年多次召开领导小组联席会议，及时落实两部合作工作计划，安排部署相关行动，不断将部门合作向深度和广度推进。

二是加强上下游、左右岸的协调。长江委为了加强省际边界重点河段的采砂管理，成立了专职执法队伍，建立了执法基地，坚持每日巡查，确保了省际边界重点河段采砂秩序稳定。2004年，经过多年的努力，在水利部和湖北、江西省人民政府领导的关心与支持下，两省人民政府和长江委共同签订了《长江鄂赣边界重点河段河道采砂管理协议》，就该河段可采区采量分配和采砂管理达成一致意见，为鄂赣边界重点河段采砂秩序的稳定奠定了坚实的基础。2011年，长江委倡导的在长江鄂赣边界重点河段建立“地方政府主导、主管部门负责；双方企业参与，联合生产经营；生产成本分摊，经营风险共担；经营效益共享，促进和谐稳定”的采砂管理模式，与湖北、江西省各方初步达成了共识，目前有关工作正在稳步推进。2010年江苏省与上海市水行政主管部门签订了《长江苏沪界段采砂管理协作协议》，开展了系列打击非法采砂联合整治行动，有效地维护了长江苏沪边界水域的采砂管理秩序。

8.增强能力建设

10年前牵头承担长江河道采砂管理工作时，各级水行政主管部门在采砂管理能力方面几乎一穷二白。2003年2月，水利部在南京召开长江河道采砂管理工作会议，会上提出了“四个专门”（即专门管理机构、专职执法队伍、专用执法装备和专项管理经费）的要求，长江委和沿江各地水行政主管部门按照要求开展了采砂管理能力建设，从无到有，逐步建设，迅速增强。据不完全统计，目前沿江承担长江河道采砂管理和执法工作的专兼职机构有150余个，专兼管人员2000多人，已建立30多个执法基地，配备水政监察船（艇）60余艘，执法车90多辆，夜视仪、照相摄像等取证设备120余部，为履行采砂管理职责打下了一定的基础。长江委在鄂赣边界河段安装了采砂管理远程可视化实时监控系统，一些省、市在重点江段和可采区还安装了可视化实时监控设备，进一步提升了采砂监管的水平。2006年，为进一步提升长江河道采砂管理能力建设水平，长江委组织沿江各省（直辖市）水行政主管部门编制了《长江河道采砂管理能力建设规划报告》，2009年，水利部委托水规总院对 《长江河道采砂管理能力建设规划报告（2009—2013年）》进行了审查并通过。2010年，江苏省水利厅根据规划报告的有关内容出台了《江苏省长江河道采砂管理执法基地建设指导意见》；同年，江西省政府批复了《江西省河道采砂管理能力建设规划（2010—2014）》。沿江采砂管理能力建设开始迈上一个新的台阶。

二、形 势

过去的十年，是治江史上极不平凡的十年。长江委确立了以“维护健康长江、促进人水和谐”为基本宗旨的新时期治江思路，努力践行“健康长江”的理念，长江水利工作取得了重大进展，长江河道采砂管理工作也取得了显著成效。但是，必须清醒地认识到，长江河道采砂管理所取得的成果还只是初步的，目前长江采砂管理正处于“采禁结合，以禁为主”关键时期，所面临的局面更加复杂，任务更加繁重，形势更加严峻。

一是长江江砂供需矛盾日益突出，导致了禁采管理的难度加大，各地可采区解禁管理压力增加。一方面，上游来砂量锐减，另一方面，经济建设对砂石的需求量持续旺盛，特别是近年长江沿岸工程性取砂规模与数量不断增加，砂石供需矛盾将更加突出。

二是长江干流与支流、湖泊及中小河流管理状况存在差异，使得管理上尚缺乏衔接。目前长江干流采砂总体可控，基本实现“依法、科学、有序”的管理目标。因为管理体制和管理模式不尽相同，长江重要支流、湖泊的采砂与干流采砂管理状况迥异。由于缺乏衔接，在执法过程中，支流、湖泊往往成为违反采砂船躲避干流上高压严打的避风港。此外，流域一些中小河流的采砂管理状况不容乐观，多种管理体制并存，重逐利轻管理现象严重，一些河流滥采乱挖现象十分突出，直接影响了河势稳定和交通航运安全。

三是区域之间涉砂纠纷依然存在，时常引发区域间新的采砂矛盾。区域间原有敏感河段的涉砂纠纷依然时有发生，左右岸涉砂管理不平衡也时常导致区域间的管理矛盾。

四是两部合作提出了新的要求，部门协作配合还需要进一步加强。随着水利部与交通运输部的部门间合作进一步深入，两部共同签署了《关于水利和交通运输发展合作备忘录》，不仅提出全面合作，而且对深化采砂管理合作提出了更高的要求。但是，目前许多地方在基层部门合作不够，相关部门的管理优势还没有完全发挥出来。

五是涉砂法规体系还需要完善，采砂管理能力还有待提高。采砂管理工作需要法律支撑，但目前法规建设滞后于管理实践需要。“全国河道采砂管理条例”暂难出台，河道采砂管理缺乏上位法，《长江河道采砂管理条例》的某些条款也需要根据实际情况进行修订。此外，一些地方水行政主管部门现场采砂管理执法能力建设薄弱，缺乏必要的执法装备和经费，在执法监管上心有余而力不足。

三、展 望

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》为我国水利发展指明了方向，也给长江水利发展提供了重大机遇。当前和今后一个时期，是长江流域经济社会可持续发展的重要时期，是长江水利全面发展的战略时期，也是进一步规范和巩固长江河道采砂管理秩序的关键时期。河道采砂管理作为河湖管理的一个重要环节，在维护河势稳定，确保防洪安全、通航安全和公共安全等方面发挥着极大的作用。站在新的起点上，要克难奋进，开拓创新，齐心协力，扎实工作，努力开创长江河道采砂管理新局面。下一步将重点做好以下八个方面的工作：

一是进一步完善相关制度建设。继续促进沿江建立以地方人民政府行政首长负责制为核心，以水利部门为主、各部门共同参与的长江河道采砂管理责任体系；进一步探索采砂管理与经营新模式，加强对江西省鄱阳湖采砂统一管理模式的研究，以及对鄂赣边界河段采砂管理新模式的实践，逐步探索和建立长江采砂长效管理机制。

二是扎实做好采砂规划与实施工作。督促有关省（直辖市）水行政主管部门执行新的采砂规划；依照规划，根据河势变化、砂石补给和采砂管理需要，严格实行年度采砂总量控制制度；加强新采砂规划的宣贯培训，并积极做好新采砂规划实施情况的监督检查工作；努力促进上游干流河道采砂规划的审批。

三是进一步强化监督检查。加大监督、检查与指导力度，继续加强巡查与暗访，及时掌握全江采砂管理动态，加强举报受理和督办工作，做好有关涉砂水事纠纷的调处。

四是始终保持高压严打态势。适时组织开展打击行动或整治活动，指导各地开展打击行动，严厉打击各类违法违规采砂行为，特别是省际边界重点河段附近水域以及长江干流各敏感江段的违法采砂行为，切实维护采砂管理秩序。

五是进一步强化采砂许可与项目审查。慎重进行直管省际边界重点河段的采砂许可，促进省际边界社会稳定和经济发展。依法对有关采砂项目提出意见。

六是深入贯彻两部合作机制。认真执行两部合作工作计划，继续探索长效合作机制，将部门合作逐步推向深入。

七是加强采砂管理基础性工作，继续加强对沿江各地采砂管理能力建设工作的指导，开展长江干流重点水域涉砂船舶管理平台建设有关工作，加强对采砂管理有关政策及课题的研究，进一步加大采砂管理宣传力度。

八是加强对流域内河道采砂管理工作的指导和监督，促进流域内中小河流和湖泊采砂规范管理。

总之，要进一步增强对长江河道采砂管理的重要性、复杂性、敏感性、危险性和长期性的认识，以做好河流代言人与守护神为使命，依法履行管理职责，严格采砂总量控制，推进涉砂法规建设，强化执法监督检查，加强部门沟通合作，始终对违法采砂保持高压严打态势，不断提高依法行政能力、社会管理和公共服务水平，确保长江河道采砂总体可控，进一步实现长江河道采砂依法、科学、有序管理。