巩固治理成果 深化部际合作努力开创长江河道采砂管理新局面

两部合作机制领导小组组长、水利部副部长 矫 勇

在 《长江河道采砂管理条例》 （以下简称 《条例》）实施10周年之际，我们召开长江河道采砂管理工作会议暨 《条例》实施10周年座谈会，主要任务是继续深入贯彻中央关于加快水利改革发展的决策部署和国务院关于加快长江等内河水运发展的意见要求，系统回顾 《条例》实施10年来发挥的重要作用，认真总结长江采砂管理工作，分析当前形势，研究对策措施，巩固已有成果，深化两部合作，科学谋划做好2012年工作。

江苏省对这次会议高度重视，省人大常委会朱龙生副主任在会议开始发表了热情洋溢的致辞。江苏省长江河道采砂管理工作起步早，声势大，力度大，成效实，为全国河道采砂管理创造了许多好的经验，值得各地学习借鉴。

刚才，长江委和长航局分别对2011年度长江河道采砂管理工作和两部共同开展的 “长江涉砂船舶治理年”活动进行了全面总结，并对2012年度工作提出了计划安排。8个单位结合各自工作职责，从不同方面作了重点发言，讲得都很好。刚才，交通运输部徐祖远副部长作了非常重要的讲话，从战略和全局高度，充分肯定了两部合作的成效，精辟阐述了两部合作机制新的要求，科学判断了当前长江采砂管理的形势，明确提出了进一步加强和深化两部合作的五点意见，尤其指出管住采砂船、管住采砂点、管住采砂人、管住砂石中转站等“四个管住”是采砂源头治理的关键，我完全赞同。我们尤其是水利部门的同志要认真学习领会，结合实际抓好贯彻落实。

下面，我讲三点意见。

一、依法履职，长江河道采砂管理成效显著

长江河道采砂管理事关长江治理、开发和保护大局，事关沿江经济社会的稳定和发展，事关长江黄金水道效益的充分发挥，中央关心，社会关注，群众关切。10多年前，长江中下游滥挖、乱采江砂严重，曾一度影响到防洪和通航安全，甚至严重威胁到了长江堤防的安全，引起党中央、国务院高度重视，国务院领导一年中曾先后作出20多次重要批示，要求采取断然措施，治理整顿长江河道采砂秩序。针对长江河道采砂管理的混乱局面，《条例》于2001年颁布,2002年1月1日正式实施，长江河道采砂管理从此步入法制化轨道。目前，长江干流河道采砂管理总体上已经形成了以法律为依托、政府负总责、水利为主导、部门相配合的管理工作格局，有力遏制了长江非法采砂的势头，推动长江河道采砂管理逐步走上了依法、科学、有序的轨道，为全国河道采砂管理创造了宝贵经验。回顾长江河道采砂管理10年来的工作，主要有以下几个特点：

一是管理体制全面理顺。河道采砂管理是人民政府加强社会管理的重要方面。长江采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制，为加强长江河道采砂管理提供了有力支撑和保障。 《条例》实施10年来，沿江各地根据规定普遍建立了以地方人民政府负责、水行政主管部门为主体、相关部门各司其职、密切配合、一级抓一级、层层抓落实的管理体制和工作机制，一举理顺了多年来长江河道采砂管理多头管理、权责不清、无序管理的混乱局面。

二是合作机制逐步深化。加强部门联合，形成监管合力，发挥各自职能优势，依法共同打击非法采砂，是加强河道采砂管理的一种有效形式。2009年4月14日，水利部、交通运输部经过充分协商，共同签署了 《加强长江河道采砂管理合作备忘录》，把长期以来两部密切协作的成果以合作备忘录形式固定下来，并通过健全组织制度、明确合作目标、加强日常协作、开展联合行动等有效形式，开展了许多卓有成效的工作。实践表明，两部合作机制的建立，是自 《条例》实施以来，从机制建设层面对长江河道采砂管理的又一有力促进。

三是配套法规逐步完善。 《条例》颁布实施后，水利部及时制定了 《条例》实施办法，并联合有关部委制定了长江河道砂石资源费征收使用管理办法和砂石资源费征收标准。沿江各地根据 《条例》规定，结合实际积极建章立制。湖北、江西、安徽、江苏、重庆、湖南等省 （直辖市）相继出台了河道采砂管理办法，湖北省率先出台了采砂管理责任追究办法。长江委和沿江有关省（直辖市）水行政主管部门制定了采砂许可办法、采砂现场监管办法、采砂机具拆除标准、砂石资源费征收管理实施办法等一系列与 《条例》相配套的规章制度，形成了依法行政、遵章办事的制度框架。

四是规划制度严格执行。按照国家对长江采砂实行统一规划的要求，长江委会同沿江有关省 （直辖市）水行政主管部门及时编制了长江中下游干流河道采砂规划应急报告、采砂规划报告；2011年10月，水利部又批复了修订后的长江中下游干流河道采砂规划 （2011—2015年）。采砂规划的制订实施，为指导采砂许可、实施现场监管和严格总量控制提供了技术支撑、科学基础与重要依据。

五是高压严打及时有效。在海事、航道和公安部门大力协助配合下，长江委及沿江各地各级水行政主管部门在加强日常监管的同时，采取明查与暗访相结合，陆治与水打相结合，采取专项整治、集中打击、执法检查等多种有效形式，始终保持对非法采砂的高压严打态势，适时开展了一系列声势浩大的打击行动。据统计，10年来，长江中下游各地共出动执法人员约56万人次，查处违法采（运）砂船3万余艘次，拆除非法采砂机具2.5万余台（套），有力打击了非法采砂的嚣张气焰，从源头上清理整治了一批非法采砂船只。

六是审批许可严格规范。行政许可作为一种重要的事前控制手段，是河道采砂管理的关键环节。 《条例》及其配套规章制度实施后，长江委及各地在许可方式上，逐步规范并严格抓好采砂许可证审批、发放、监管等各个环节，采取公开、公平、公正方式，严格按照审批权限和要求，根据河道采砂规划或河道采砂年度严格审批，并积极探索采用拍卖、招标等市场机制依法依规组织发放，改变了过去多头审批、多家发证、多项收费的现象，既树立了政府依法、高效行政的良好形象，又能有效防止采砂许可过程中有权发证、有利发证、人情发证等徇私舞弊和 “暗箱操作”行为的发生。

七是执法能力逐步加强。河道采砂管理要有专门的机构、专职的人员、专用的装备和专项的经费，这是做好河道采砂管理的基本保障。长江委会同沿江有关省 （直辖市）水行政主管部门白手起家，从无到有，10年来 “四个专门”建设得到逐步加强。目前沿江各地承担长江河道采砂管理和执法任务的专兼职机构、专兼职管理人员、执法基地、执法装备等已经具有一定规模和实力，为履行管理职责、满足执法要求、提升监管能力和打击违法行为提供了有力支持与保障。

八是宣传教育广泛深入。沿江各地充分发挥新闻媒体、社会舆论和广大人民群众的监督作用，通过教育引导、集中宣传、重点曝光、群众举报等形式，让群众充分认识非法采砂的严重性、危害性和加强管理的必要性。通过集中宣传造势，许多群众对非法采砂者进行实名举报，为历次专项行动的有效开展提供了有力支持和帮助。

2007年10月，按照国务院的要求，在国务院法制办的指导下，水利部开展了 《条例》立法后评估工作，总的评价认为，制定专门的法规加强长江河道采砂管理十分必要， 《条例》规定的各项制度科学合理，公正便民，切实可行，符合实际，实现了立法目的。 《条例》实施10年来，长江干流河道管理采砂实现了从政出多门、无序管理到依法规范、有序统管，从多头管理、权责不清到一家为主、多部门配合，从 “全面禁采”到 “采禁结合，以禁为主”的转变。 《条例》实施10年来，长江干流河道一度猖獗的非法采砂得到有力遏制，一度混乱的采砂局面得到根本扭转，一度薄弱的采砂管理得到迅速加强。 《条例》实施10年来，长江中下游干流河道没有发生因违法采砂而严重危害长江防洪和河道堤防安全的事件，没有发生因违法采砂而造成重大的海损事故，没有发生因采砂活动而严重影响水生态与环境安全的事件，没有发生因违法采砂而引发的重大水上治安恶性案件。这一良好局面来之不易。

长江河道采砂管理之所以取得目前的良好局面，主要基于以下几个方面：一是得益于党中央、国务院的高度重视和正确领导，将长江河道采砂管理纳入法制轨道，为加强长江河道采砂管理提供了强有力的法律支撑和保障；二是得益于水利、交通运输两部门建立的合作机制，充分发挥两部门的资源优势和职能优势，水利、交通运输主管部门和港航、海事、航道及交通公安等部门相互配合，共同执法，形成齐抓共管的良好局面；三是得益于地方各级党委政府对长江采砂管理工作的高度重视和有力指导，长江河道采砂管理实行地方人民政府行政首长负责制；四是得益于长江沿线多年来建立了一支依法履职、协作配合，无畏无惧、秉公执法，攻坚克难、甘于奉献的河道采砂管理队伍。借此机会，我代表水利部、代表陈雷部长向长期关心支持长江河道采砂管理工作的各级党委政府、交通运输部门表示衷心的感谢！向长年辛勤奋战在长江河道采砂管理一线的广大干部职工，致以崇高的敬意和诚挚的问候!

二、把握规律，科学研判目前面临的形势

经过10年的努力工作和有效管理，长江干流河道采砂管理虽然总体可控，但并不是风平浪静。我们必须清醒地认识到，目前管理工作中还存在不少亟须解决的困难和问题，新问题、新情况也会随时发生，我们面临的管理形势依然严峻。下一步，各地要继续采取有力措施，科学把握长江河道采砂管理的阶段性、规律性特征和目前存在的难点、重点问题，研究探索长效管理举措，不断巩固来之不易的治理成果。

一要科学把握长江中下游来水来沙规律。长江是一条含沙量小但输沙能力较大的河流。中下游干流河道的泥沙主要来源于长江宜昌以上干支流和中下游两岸支流及湖泊水系的入汇。三峡工程建成以后，三峡水库的拦沙加上长江上游新建水库的逐步增多，以及上游水土保持工程作用的逐步发挥，长江中下游来沙条件发生了重大变化，来沙量锐减。根据实测资料统计分析，2003年三峡水库运用以来宜昌站的年平均输沙量大幅度减少至0.6亿t左右，与三峡水库运用前多年平均年输沙量约4.7亿t相比减少了85%左右。长江上游进入三峡水库库区的泥沙年均2亿t左右，与多年平均情况相比减少了50%左右。我们要科学把握长江河道来沙量、可采量和市场需求量的关系，科学分析可采区及其周围水域地形情况，为我们今后做好总量控制、规划计划、审批许可和确保河势稳定、防洪安全和通航安全提供科学指导。

二要科学把握长江河道砂石供需矛盾。当前及今后一个时期，是长江流域水利改革与发展和经济社会快速发展的重要时期，对河道砂石的需求旺盛。一方面是长江中下游河道来沙量的减少，另一方面是对砂石资源需求的进一步增长，势必导致供需矛盾日益尖锐。对这种供需矛盾我们要有客观的把握，对可能导致的问题要有清醒的认识。比如可能导致砂石暴利问题、偷采现象严重问题、黑恶势力介入、对采砂管理人员贿赂拉拢及管理人员可能受暴利驱使参股开采等的问题会随之而生，对这些可能导致和带来的问题我们要未雨绸缪，分类研究，提前做好管理措施的应对和制度层面的设计，及早消除不良问题产生。

三要科学把握非法采 （运）砂的特点。通过10年的高压严打，目前虽然长江干流河道大型吸砂泵式采砂船从事非法采砂的活动已罕见，但链斗式、小型吸砂泵式采砂船和过驳吊机、运砂船的非法采运砂活动时有发生，在局部江段有时甚至出现较大规模非法采、运、销异常猖獗的局面。我们要认真把握当前江面上这类非法采运砂的特点，针对不同特点提出相应对策措施。一是在采运时间上，这类船舶可能重点利用节假日、天气不良和夜间等时间偷采，对此要重点加强对重点时段的监管；二是在采运形式上，小型船舶往往流动性强，处理难度大，对此我们要重点思考如何解决对小型采砂船取证难、执法难、处罚难等问题；三是在采运地域上，非法采运砂分子往往选择易于逃避打击的边界水域及干支流交界水域进行偷采，对此要重点研究如何建立上下游、左右岸联动机制的问题；四是在采运组织上，这些船只往往机动灵活，成本较低，规模开采且易于反弹、屡打不绝，对此要重点强化源头治理和建立长效举措。

四要科学把握当前管理的难点和重点。通过多年的综合整治和集中打击，目前长江上问题最大的仍是涉砂船舶，特别是涉砂非法小型船舶。目前，在管理中主要有“三难”：一是目前 《条例》的处罚措施有限，对成本较低的小型 “三无”采砂船及吊机难以执行；二是江湖联动打击机制不健全，干流、支流管理体制、规定和模式缺乏有效衔接与协调；三是边界水域仍然是监管和打击非法采砂的难点。水利部、交通运输部通过连续两年持续开展对长江涉砂船舶的综合整治，已经基本摸清了长江干流宜宾以下河段涉砂船舶的底数，初步掌握了涉砂船舶和涉砂群体的相关信息，一些地方还建立了涉砂船舶档案，为今后许可、监管等奠定了基础。但如何处置和管好涉砂船舶仍是目前工作的重点和难点，我们要努力从法规制度和政策层面继续加以研究探索。

五要科学把握专项打击与长效管理的关系。河道采砂管理涉及部门多，环节多，管理事项多。既有船舶管理问题，又有涉砂人员转产分流问题；既有水上管理问题，又有陆上管理问题。长江非法采砂屡禁难止，经济的、制度的根源十分复杂。一次次的专项打击和集中整治，可以治标，但难以治本，要本着综合治理、标本兼治、着眼长效的原则，认真总结经验，分析问题原因，强化源头治理，研究治本之策，从完善体制机制和健全规章制度入手，既要及时把治理成果转化为规章制度和管理措施，又要结合执法实践对 《条例》适时进行修订，形成加强长江河道采砂管理的长效机制。

三、统筹谋划，全力做好下一阶段工作

2012年是党的十八大召开之年，是实施 “十二五”规划承前启后的重要一年，确保长江防汛安全和航运安全至关重要。要准确把握中央的决策部署，细化切实可行的措施，在加强日常监管的同时，通过有力有效行动，继续加大打击力度，切实维护长江河道治理、开发和保护大局，确保长江流域经济社会和谐稳定发展。两部合作机制领导小组已商定了2012年长江河道采砂管理的工作要求，并已联合发文印发，希望领导小组办公室认真组织实施。下面，我再重点强调几点：

一要继续深化思想认识。对非法采砂行为进行有力打击是顺应人民期待、回应社会关切、确保公共安全，维护河势稳定、巩固治江成果的重要举措。但由于目前我们管理手段、管理能力、管理人员有限，或多或少影响到执法管理的效果，加上个别地方一些采砂户为了谋取非法利益，还想方设法拉拢、腐蚀采砂管理人员。对此要进一步深化思想认识，充分认识加强长江河道采砂管理工作的重要性、艰巨性、长期性、危险性和复杂性，从政治和全局的高度深刻认识加强长江河道采砂管理工作的重要意义，进一步增强政治意识、大局意识、责任意识和安全意识，把长江河道采砂管理作为加强社会管理、确保公共安全的一项政治任务，本着对党和人民生命财产高度负责的精神，以更加坚决的态度、更加自觉的行动、更加有力的措施，持续抓紧抓好。

二要严格落实四项制度。长江河道采砂管理条例明确实行 “四项制度”，即地方人民政府行政首长负责制、统一规划制度、采砂许可制度和责任追究制度。多年的管理实践表明，地方行政首长负责制落实比较好的区域，采砂管理工作做得就好，反之就容易出现非法采砂屡打不绝、屡禁不止情况。各地要切实建立并逐级落实政府负责，水利主导，交通、海事、航道、公安等相关部门配合的责任制体系，逐级落实责任人，层层签订责任状，在相关媒体上予以公布。要建立责任追究制度，加大问责力度，对监管和履责不到位的，要进行责任追究并严肃处理。要进一步规范采砂许可，探索符合法规规定和采砂管理实际的许可方式。要严格执行新修订的长江中下游干流河道采砂规划，加强对规划实施的监督检查，同时要加快长江上游干流河道采砂规划编制，为长江上游干流河道采砂管理提供科学依据。

三要始终坚持高压严打。各地要充分利用水利、交通运输两部门多年来在长江河道采砂管理中形成的好的工作机制和合作平台，加大对重点河段、重要时段、敏感水域的日常监管与巡查力度密度，坚持依法行政，加大执法力度，始终保持对长江河道采砂的高压严打态势。要对违法违规采砂行为做到早发现、早制止、早处理，加大对典型事件的查处力度，对性质恶劣、影响较大的非法采砂行为要从重处理，并予以公开曝光，震慑非法采砂者，起到警示和教育作用。要对涉黑非法采砂事件一查到底，对与非法采砂者相互勾结，为非法采砂者通风报信，甚至充当其保护伞的，要依法严厉查处。要逐步建立涉砂船舶信息管理平台，对合法采砂船舶要建立信用体系档案，坚决杜绝超范围、超采量、超功率、超船数、超时限等 “五超”开采行为。

四要着力深化两部合作。水利部、交通运输部两部合作机制的建立，为从源头上、深层次推进长江河道采砂管理，最大限度地防控各类非法采砂活动提供了机制保障，为两部加强合作、加强长江河道采砂管理搭建了良好平台。实践表明，水利、交通运输两部合作机制的建立，有利于两个部门进一步加强领导，明确责任；有利于实现信息资源共享，形成合力；有利于迅速有效解决问题，提高效率。各地各级要充分利用并发挥好这个载体作用，进一步深化合作内容，推动两部合作向纵深发展。特别是基层管理部门要提高对两个部门合作重要性和必要性的认识。因为我们工作重点在基层，主要力量在基层，一线信息也来自基层，基层的相关部门要多沟通，多交流，在政府的领导下要建立协调监管机制、联合执法机制、定期会商机制、重大问题协调机制和信息资源共享机制，利用各部门的职能优势，形成监管和打击合力。

五要不断强化能力建设。落实 “四个专门”，是依法做好长江河道采砂监督管理工作的基本保障。 “四个专门”落实不好，长江河道采砂管理就成为一句空话。各地要积极争取地方政府的重视和支持，进一步加强执法装备，强化执法手段，保障执法经费，不断提高执法能力。特别是要注重运用现代信息技术和高科技管理手段，不断提高监管能力、效率和水平，为履行好采砂管理职责奠定基础。两部合作机制领导小组已经将2012年确定为 “长江河道采砂规范管理年”，各相关部门要着力加强政策法规研究，针对长江河道采砂管理中出现的新情况、新问题，加强对非法采砂行为的船舶及人员处罚依据和幅度的研究，在适当时机提请最高人民法院、最高人民检察院出台与长江非法采砂相适应的司法解释。同时要结合长效管理制度建设和能力建设，进一步加强管理，规范管理。

六要营造良好舆论氛围。2012年是 《条例》实施10周年，各地要以此为契机，通过不同形式，以宣传贯彻《条例》为主题，加大宣传力度，加强对沿江群众，尤其是涉砂行业从业人员的教育和引导。从事河道采砂管理的各级工作人员要严格要求，增强廉政意识、辨别能力和廉政风险防控能力，自觉抵制各种诱惑和腐蚀，树立采砂管理干部队伍的良好形象。要充分发挥新闻媒体、社会舆论和广大人民群众的作用，畅通受理举报渠道，密切关注舆情，加强社会监督、舆论监督和群众监督，继续通过曝光、举报等形式，为加强长江河道采砂管理和打击违法采砂行为营造有利的社会舆论氛围。

同志们，过去10年，长江河道采砂管理成效显著，未来征程，长江河道采砂管理任务艰巨，责任重大。我们要在党中央、国务院的坚强领导下，在两部合作机制平台的共同努力下，继续团结协作，凝心聚力，开拓进取，扎实工作，以对党和人民高度负责的精神，切实履行好法律赋予我们的神圣职责，站在新起点上，奋力开创长江河道采砂管理的新局面，以优异成绩迎接党的十八大胜利召开！