生猪规模化养殖的土地问题探析

吴学兵，乔 娟

（中国农业大学经济管理学院，北京 100083）

0 引言

1985年以来，国家放开生猪和猪肉购销价格管制，生猪和猪肉价格问题开始出现并一直困扰我国猪肉市场[1]，特别是近几年来生猪价格频繁大幅度波动[2]。如何熨平猪肉价格的大幅波动，许多学者提出了加大生猪规模化养殖程度。相比生猪散养方式，规模化养殖具有较为显著的优势：一是规模化养殖对于稳定生猪生产，平抑生猪价格波动具有较大的作用；二是规模化养殖在人力、物力和财力的使用效率方面优势明显；三是适度规模的自繁自养有利于控制疾病、规范养殖行为，有利于猪肉的安全监管；四是规模化养殖有利于集中进行环境治理。

虽然生猪规模化养殖拥有许多显著的优势，政府也在促进生猪规模化养殖方面给予政策上的支持，但生猪规模化养殖还面临着许多问题，而土地已经超越环保、疫病、市场、信贷等，成为养猪业面临的头号难题。

已有的相关文献主要涉及到稳定生猪生产、平抑猪肉价格波动、加强猪肉质量安全、治理环境污染以及防控生猪疾病传播等方面，而从如何破解生猪养殖用地瓶颈的文章很少。本文试着从完善农村土地制度的角度，提出了确保生猪规模养殖用地需求的途径，为政策决策者提供参考。

1 规模化生猪养殖用地的现状及存在的问题

1.1 地方政府对生猪用地控制趋紧

生猪养殖行业相对其他行业而言，税收较少，甚至还需要许多配套补贴措施，因此，许多地方政府对生猪养殖用地控制很紧，特别是经济发达的地区。2004年发布、2010年修正的《上海市畜禽养殖管理办法》将畜禽养殖用地分为禁止养殖区、控制养殖区和适度养殖区：“禁止养殖区内不得建立畜禽养殖场，已有的畜禽养殖场应当限期关闭；控制养殖区内不得新建、扩建畜禽养殖场，已有的小型畜禽养殖场应当逐步关闭；适度养殖区内可以新建、扩建、改建畜禽养殖场，但应当逐步减少小型畜禽养殖场。”但是，对于关闭的生猪养殖场政府应该重新安排场地，但事实上绝大部分的待迁规模场面临无地可迁的境地，即使安排了拆迁场地，但却因为地理位置差、远离水源而不适合猪场选址。

1.2 畜禽养殖用地未被纳入土地利用总体规划

在现行的五级土地利用总体规划体系中，畜禽养殖用地未被纳入。2002年1月1日起执行的《全国土地分类（试行）》将“畜禽饲养地”归为“农用地”中的“其他农业地类”，并明确将“畜禽饲养地”定义为“以经营性养殖为目的的畜禽舍及相应附属设施用地”。遗憾的是，土地利用总体规划编制要求采用《土地规划分类》，而不是《全国土地分类（试行）》，从而未把畜禽养殖用地纳入土地利用总体规划。根据法律规定，各行各业用地必须符合土地利用总体规划，因此，在申请生猪养殖用地时，无法找到是否符合土地利用总体规划的依据，主管部门也为了回避责任而经常不予批准。

1.3 畜禽养殖用地是否属于农用地还没有被法律明确

畜禽养殖用地究竟属于农用地还是建设用地，法律上也还未明确。按前国家土地管理局《关于规模化养殖用地是否列入非农业建设用地的批复》的规定:畜禽养殖用地应参照非农业建设用地管理。该类建设所需用地应尽量安排利用非耕地，如确需占用耕地，也须按国家规定, 严格审批。而在2007年猪肉价格高企时，国土资源部和农业部共同颁布了《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》：对于本村集体组织的成员兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需办理农用地转用审批手续；而对于其他企业和个人兴办规模化畜禽养殖所需用地，临时建筑按照农用地管理，永久性建（构）筑物，需依法办理农用地转用审批手续。但这些批复和通知还不属于法律范畴，由于没有法律依据，政策的不稳定性造成生猪用地申请时难时易。

2 规模化生猪养殖用地难的原因

2.1 为了粮食安全，国家严格控制耕地转为其他用地

人口多耕地少是我国的基本国情，为了粮食安全，国家一直非常重视耕地保护工作。2004年以来，我国粮食自给率要求保持在95%以上。保护耕地的主要措施是依据土地利用总体规划，按照土地用途管制的原则进行管理，特别是在耕地中划出80%以上的土地作为基本农田，只有国家重大交通、能源、水利、军事等项目才可以占用，并且必须报国务院批准。

规模化生猪养殖经常会占用耕地，势必会“与粮争地”，因此，出于耕地保护的原因，早期畜禽养殖用地被定性为建设用地，如果占用耕地，必须使用“农用地转用计划”。在生猪规模养殖用地审批时，相关管理部门出于耕地保护和环境保护的原因，以不符合土地利用总体规划为由经常不予批准。因此，畜禽养殖一直遇到用地难问题。

其实畜禽养殖用地与其他建设用地不同，速水佑次郎（2003）认为，家畜本身就是活着的粮食储备，而且畜牧业的发展需要较多的日常饲料谷物库存，所以当发生危机时，首先可以将家畜转化为肉食，其次还能将饲料用粮转化为食用粮[3]。现在需要保护的是粮食生产的潜在能力，畜禽养殖用地中的非永久性建筑，在一旦发生粮食危机的时候立刻就会转变为可以生产粮食的耕地。因此，生猪规模化养殖与粮食保护并不矛盾。

2.2 为了环境保护，地方政府谨慎批准畜禽养殖用地

随着生猪生产从散养到规模化养殖方向的转型，大量的猪粪尿未经彻底处理便集中排放，造成了比较严重的环境污染。目前全国各地特别是东南沿海经济较发达的地区，养猪与环保的矛盾日趋激化，“限养令”、“禁养令”及强行拆移已履见不鲜。地方政府为了保护环境，在审批生猪规模养殖用地时常将环境问题作为理由而不予批准。

诚然，猪场的废弃物及污水对周围环境造成污染以及给村民的生活带来不便。但如果处置得当，生猪生产引起的环境问题其实也是可以解决的，甚至会从“负外部性”转变为“正的外部性”。一是通过建设养猪场粪尿污水处理利用工程，该工程一次性投入较大，但运行成本较低，而且肥料、沼气发电等都可创收；二是在规模养猪场周围建蔬菜基地，以便消化掉产生的猪粪，这样，既解决了环境污染问题，又避免大量使用化学肥料，生产出更多绿色产品。

3 促进规模化生猪养殖用地的政策建议

3.1 将畜禽养殖用地纳入土地利用总体规划

首先要在《土地规划分类》中将“畜禽养殖用地”纳入“其他农用地”，这样在土地利用总体规划编制中才能将畜禽养殖用地纳入。其次，将水源充足、水质良好、坡度不超过20°且远离居民生活区的相对安静偏僻的区域划为“畜禽养殖用地”，周围最好有湖泊、山或密林作为天然隔离带，有大片农田、果园、或菜地。再次，将废弃地和荒山荒坡等符合生猪生产标准的未利用地划入“畜禽养殖用地”、尽可能不占或少占耕地，禁止占用基本农田。最后，要加强土地利用总体规划的监控，严格禁止将已经批准的“畜禽养殖用地”转为其他建设用地。

3.2 将畜禽养殖用地指标纳入土地利用年度计划

在每年下达土地利用年度计划时，建议将畜禽养殖用地指标纳入其中。畜禽养殖用地中可以复耕的土地，属于农业结构调整范畴不需要纳入“农转非”计划，而不能复耕的永久性建筑设施用地才应该纳入“农转非”计划，各级政府可以根据本地区发展的需要，保持适度的生猪生产规模，下达生猪养殖用地指标。一般而言，猪场的临时用地和永久性建筑用地有个大致比率，把永久性建筑设施用地控制在一定范围内也就是控制生猪生产的规模，保证了本地区要求的猪肉自给率。

3.3 编制畜禽养殖用地详细规划

县级畜牧主管部门要根据市级畜牧业发展规划、土地利用总体规划、村庄规划、新农村建设规划以及本地畜牧业资源禀赋等条件，编制好县级畜牧业发展规划。规划要明确提出规模化畜禽养殖用地的数量、布局和规模要求，明确猪场生产者的投资规模和投资强度，积极推行标准化规模养殖以节约集约用地。尽快规划界定畜牧禁养区、限养区和适养区。

3.4 将永久性建筑占地在农村内部实行“增减挂钩”

畜禽养殖用地中的畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，可以复垦为耕地，就不会减少耕地的潜在生产能力，而管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建(构）筑物用地，应该“占一补一”，实行增减挂钩，即畜禽建设用地减少的耕地可以通过农村居民点整理、土地复垦开发等途径补充耕地，达到地区内耕地总量动态平衡。对于耕地资源较少的地区，可以通过缴纳一定费用在异地购买耕地占用指标。

3.5 继续加大生猪生产的扶持政策

一是继续加大生猪调出大县奖励政策。该项政策的落实，对于调动地方政府发展生猪生产积极性，加大生猪用地审批量，改变“穷县养猪、养猪县穷”的局面，保障猪肉有效供给发挥了积极作用。二是继续加大生猪标准化规模养殖（小区）项目建设，在继续加大资金安排的同时，在用地上也采取扶持措施，简化手续，减免规费，有利于推动生猪标准化规模养殖的发展，增强综合生产能力。

[1] 辛贤，谭向勇. 中国生猪和猪肉价格波动因素测定[J].中国农村经济，1999（5）:28-34

[2] 宁攸凉，乔娟，王慧敏，等.生猪产业支持政策评价及影响因素分析[J].猪业科学，2011（6）：68-72.

[3] 李军. 关于我国畜牧业用地的思考[J].吉林畜牧兽医，2011（2）：7-9.