《公安机关警犬技术工作规定》面面观

方建强

《公安机关警犬技术工作规定》面面观

方建强

2011年8月22日，公安部制定的《公安机关警犬技术工作规定》（公通字[2011]30号文件，以下简称“规定”）印发全国施行。规定是警犬技术战线第一部最高规格的规范性文件，是当前和今后时期全国公安机关各警种警犬技术工作的纲领性文件。笔者全程参与了规定的修订，现就如何把握精神实质、全面认识规定谈几点看法：

一、修订规定的目的与意义

早在1985年，公安部制定下发了《警犬工作暂行规定》（[85]公发2号，以下简称“暂行规定”），在当时的历史背景下，暂行规定具有很强的针对性和可操作性，并在此后相当长一段时间内，对警犬技术工作发展起到了很好的指导与规范作用。随着警犬技术工作的不断发展，暂行规定显得不合时宜，尤其是在1998年全国警犬技术工作管理体制调整后，警犬技术工作有了长足的发展，特别是警犬作为技术装备配发工作的深入，由单一警种到多警种延伸，随之而来的组织管理、教学训练、警务保障等方面需要一个制度来约束。2009年12月，公安部刑侦局新修订颁布了《警犬繁育工作规则》等6个规范性文件，使得修订规定的时机日趋成熟。

通过历史与现实的碰撞，我们可以分析出此次修订规定的目的与意义。规定的修订，是为了规范全国公安机关警犬技术工作，充分发挥警犬技术在预防打击犯罪、维护社会稳定、保护人民群众生命财产安全等方面的独特作用。规定的颁布实施，是警犬技术工作的创新与发展，对于全力推进警犬技术信息化、执法规范化建设，努力提高执法工作和执法队伍职业化、专业化水平，进一步夯实警犬技术工作根基，为贯彻落实警犬装备配发工作思路提供制度的保证，持续推动全国警犬技术工作跨跃式发展具有深远的指导意义。

二、修订规定的紧迫性与必要性

（一）紧迫性。在全国警犬技术工作快速发展的背景下，对暂行规定进行修订和梳理，显得尤为紧迫和重要。1985年的暂行规定，是在当时警犬工作恢复发展的特殊时期，需要有一个规定或制度来约束执行的背景下制订颁布的。暂行规定实施了26年，许多条款和表述显然不能适应现阶段形势发展的需要。特别是近年来，在公安部党委的高度重视下，体调之后，全国警犬技术工作经过大讨论、大练兵、基层基础建设和“三项建设”等活动，实现了战略创新、组织创新、技术创新、管理创新，警犬技术工作有了长足的发展。全国警犬技术工作经过各级公安机关领导和广大警犬技术人员的共同努力，更新观念，创新机制，警犬技术工作和队伍建设取得了新的进展，凸现了“多警种装备使用警犬，多品种犬参与警务工作，多领域发挥使用效益”的良好局面。

一是警犬技术装备进一步深入。警犬技术装备的规模和数量不断加大，装备的警种已覆盖刑侦、治安、交巡警、特警、轨道公交以及边防、消防、海关、民航、交通等多个领域和多个层面。

二是使用效益进一步凸显。警犬技术积极服务公安中心工作，在打黑除恶、打击“两抢一盗”和“命案必破”等专项斗争中发挥了显著作用，破获一大批重特大案件，有力地打击了犯罪，维护了社会稳定。

三是使用领域进一步拓展。警犬使用由刑侦中的追踪、鉴别向查缉毒品、警卫安检、治安防范、搜索救援、反恐维稳等领域延伸，正以前所未有的速度广泛地用于各项警务活动中，发挥着积极的作用。

四是基础设施建设进一步加强。各级公安机关加大人力、物力、财力的投入，加快基础设施建设，保证警犬训练使用所必需的装备和环境条件，警犬技术工作面貌焕然一新。

（二）必要性。随着全国警犬技术工作的快速发展，亟需大力加强警犬技术工作规范化建设，努力提高警犬技术执法工作和执法队伍职业化、专业化水平。由此，可以归纳出修订规定有以下两个方面的必要性：

一是公安机关执法规范化建设的要求。公安部党委明确提出了公安机关“三项建设”的重大战略部署，执法规范化是重要内容之一。修订规定，进一步理顺管理机制，规范训练使用、警犬繁育、疾病防治、饲养管理诸环节，明确装备保障等工作是贯彻落实“三项建设”的具体体现，也是规范警犬技术工作的内在要求。

二是警犬技术工作发展的必然要求。随着社会治安形势日趋严峻，公安工作对警犬技术工作提出了新的更高的要求，警犬技术由原来单一警种使用变为多警种使用，带来了执法对象、使用领域、案件类型、工作犬品种等方面的变化，这就需要涵盖面更广的制度来规范。

三、修订规定的法律依据

修订规定以《中华人民共和国人民警察法》为依据，该法第二条明确规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安稳定，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”第五条规定：“人民警察依法执行职务，受法律保护。”第六条还规定：公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行刑侦、治安、交通、警卫、消防、边防等14项职责。如：预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；维护国（边）境地区的治安秩序等。

修订规定还依据了《中华人民共和国刑事诉讼法》，该法第三条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责”；第四十二条规定：“证明案件真实情况的一切事实，都是证据。”可以看出物证、鉴定结论都是证据；第八十九条规定：“公安机关对已经立案的刑事案件，应当进行侦查，收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料”等。

考虑到规定颁布实施后是面向各警种，因此，在修订中还参照借鉴了《中华人民共和国治安管理处罚法》、 《中华人民共和国消防法》、《公安机关办理刑事案件的程序规定》等相关法律法规条款的内容。

由此可见，规定的修订切实做到了有法可依，有章可循。在规定的修订过程中，公安部刑侦局警犬技术工作处组织部属警犬基地、所、校有关人员进行了反复讨论修改，征求了各省市和行业公安的意见，召开了多次座谈会，最后又集中了各方面的专家进行了审定，并挂网征求意见。广泛的参与，集体的智慧，有力保证了规定的修订质量。

四、规定的基本结构

规定分为“总则”、“组织管理”、“警犬技术人员” 、“警犬”、“警犬技术教育训练”、“警犬使用”、“警犬繁育、疾病防治、饲养管理”、“装备保障”和“附则”共9章32条。

第一章“总则”主要说明了修订规定的目的，界定了警犬技术工作的概念，明确了将警犬作为技术装备配发的要求，提出了技术创新的理念。

第二章“组织管理”主要界定了全国警犬技术工作分级管理体制和职责权限。

第三章“警犬技术人员”界定了从业人员身份构成、条件限制，明确了任职条件和执法主体要求。

第四章“警犬”界定了警犬的概念，明确了资格认证制度和统一管理办法。

第五章“警犬技术教育训练”主要界定了教育训练的概念，规定了教育训练的资质条件和要求，明确了师资培训和资格认证。

第六章“警犬使用”主要界定了使用范围和使用原则，明确了人员和警犬的调用要求。

第七章“警犬繁育、疾病防治、饲养管理”主要规定了两级繁育体系的构成，明确了疾病防治和饲养管理的基本要求。

第八章“装备保障”主要规定了所需装备的配备和经费的保障，明确了省级和地市级基地建设的要求。

第九章“附则”规定了行业公安执行本规定的要求，明确了制定工作细则的权限和施行时限。

规定与暂行规定相比，在结构和表述上主要有以下三个方面的变化：一是减少了两章、共13条，其中有6章标题文字表述相同或意思相近，但内容差异较大，修订幅度较大的是将暂行规定“警犬繁殖、警犬的饲养管理、畜牧兽医、犬病防治”四章内容整合为规定的第七章“警犬繁育、疾病防治、饲养管理”；二是增加了“警犬”和“附则”两个章节，删除了暂行规定“科学研究”章节，其内容用总则第四条“各级公安机关应当注重警犬技术工作的技术创新，提高服务公安工作、服务实战的水平。” 来概括；三是将暂行规定中“警犬工作的组织领导”修改为“组织管理”，“警犬训练员”修改为“警犬技术人员”，“警犬的训练”修改为“警犬技术教育训练”，“警犬的使用”修改为“警犬使用”，“装备”修改为“装备保障”。

五、规定的主要特点

规定的修订过程中，考虑到它的颁布实施将引领全国警犬技术工作的发展，是规范警犬技术工作的纲领性文件，因此必须立足当前，谋划全局，遵循科学发展规律，紧紧围绕“三项建设”战略部署，认真落实警犬作为技术装备配发思路，用创新和发展的理念来破解警犬技术工作发展中的难题。

（一）刚性和约束力更大。暂行规定与规定一样，都是规范性的文件，暂行规定只是暂时性行为规范，可能随时调整或废止，也可能修正上升为规定。两者相比较，规定的内容比较具体，对某项任务和工作所提出的要求和标准都比较明确，具有较强的约束力和可操作性。

（二）适用范围更广。《公安机关警犬技术工作规定》与《警犬工作暂行规定》从名称上看：一是增加了“公安机关”，适用范围涵盖了公安序列中各警种。包括公安边防、消防、警卫部队和铁路、交通、民航、森林、海关等行业公安机关。因此，第八条规定：“公安部边防管理局、消防局、警卫局参照本规定，分别负责管理边防、消防、警卫部队的警犬技术工作”。第三十条规定“铁路、交通运输、民航、森林公安机关和海关缉私部门有关主管部门可以结合实际，根据本规定制定实施细则”。二是增加了“技术”，不仅表明此项工作是一项技术工作，是有技术含量的，而且也诠释了警犬技术工作是公安科技的重要组成部分。

（三）规范化程度更高。一是规定本身就是规范性文件。它的出台，需要广泛的征求各地、各警种的意见，再经过法制部门的审定，按程序报批。二是其内容也更加规范。规定对“警犬技术工作”、“警犬技术人员”、“警犬”、“警犬技术教育训练”、“警犬使用”等相关名词术语都作了界定和解释，特别是对各条款语句都进行了统一和规范。

（四）操作性更强。规定着重对警犬技术的组织管理、训练使用、警犬繁育、疾病防治、饲养管理、装备保障等方面进行了规范和要求，各条款原则性、操作性都很强，句斟字酌，不纠缠细枝末节，对一些技术性很强的细化程序通过规定第三十一条“警犬技术的教育训练、使用程序和警犬繁育、疾病防治和饲养管理等工作细则，由公安部刑事侦查局制定。” 进行了诠释。

六、规定重点解决的问题

（一）创新了警犬技术工作的新机制。规定第三条明确提出：各级公安机关应当将警犬作为技术装备配发，各警种应当根据警务工作需要按一定比例装备警犬。这是警犬装备实施以来，首次以刚性条款予以明确规定。众所周知，近10年的警犬作为技术装备配发工作，由于没有正式文件做依据，操作性不强。这次规定的施行，必将有力推进全国警犬装备配发工作，实现警犬技术的创新发展。警犬技术教育训练体系的建立，也带来了机制的创新。规定第五章规范了教育训练体系，其中，第十六条，明确警犬技术教育训练是指警犬的基础训练、专业训练和复训及警犬技术人员的教育培训，体现了特色教学特点，既培训犬，又培育人，这是其它学科所没有的；第十七条，明确了培训的资质条件；第十八条，规定了警犬技术教育训练应当纳入省级公安机关年度教育培训计划，警犬复训每年不少于30天；第十九条，按照实战技能培训的要求，实行教师教官制度，解决了训用脱节的矛盾。

（二）理顺了警犬技术工作的管理体制。规定第二章组织管理明确了全国警犬技术工作分级管理体制。其中，第五条，规定了全国警犬技术工作由公安部刑侦局统一管理，赋予了刑侦局管理职责；第六条，明确了公安部直属警犬基地、研究所在公安部刑侦局的领导下，分片管理全国警犬技术工作，赋予了部属基地、研究所的管理权限，由过去的业务指导转变为分片管理；第七条，明确了各省、自治区、直辖市公安厅、局和新疆生产建设兵团公安局应当指定一个部门，负责管理本辖区警犬技术工作；第八条，明确了边防、消防、警卫等系统参照本规定，分别负责管理各自的警犬技术工作，体现了现役部队管理的特点。

（三）强化了警犬技术工作的地位和作用。规定的修订不是简单的重复，而是在新起点、新标准上有新的发展。规定第四条，明确了各级公安机关应当注重警犬技术工作的技术创新，提高服务公安工作、服务实战的水平，一方面表明，要注重技术创新，提升科技含量；另一方面表明，警犬技术工作是为整个公安工作服务、为实战服务，不是单一的，而是多方位的。此外，第二十条，规定警犬使用是指警犬技术人员利用警犬开展警务工作的活动，包括气味鉴别、追踪、物证搜索、搜捕、搜毒、搜爆、巡逻、警戒、守候、抓捕、防暴、救援等，表明警犬技术在这些方面发挥着应有的作用。第二十一条规定，警犬使用应当遵循依法、及时、科学、安全的原则，警犬应当随警作战。这改变了原来等待出警为常态机制，克服了警犬出勤滞后的弊端。第二十二条，规定警犬使用中，警犬技术人员应当与其他警务人员相互配合。第二十三条，明确上级公安机关根据工作需要，可以调用下级公安机关的警犬技术人员和警犬。这些，都是近几年警犬技术工作实践中较成功做法的体现。

（四）破解了制约警犬技术工作发展的瓶颈性问题。人才的问题是根本性问题，事业的发展需要人去完成，警犬技术工作同样如此。过去，我们一味的强调从事警犬技术工作必须是人民警察，是带犬民警。这在警力有限，工作任务无限的实战一线部门，很难实现，人员身份问题一度制约了各地警犬技术工作的发展。因此，规定第十一条明确公安机关人民警察是使用警犬技术从事警务活动的主体，从事警犬气味鉴别、搜爆、搜毒等执法工作的人员应当为人民警察，其中从事警犬气味鉴别工作的应当具备专业技术资格。第十二条还明确警犬技术人员可以由文职或者其他辅助人员担任，除在人民警察带领下，不得直接从事执法活动。按照上述规定，非警务活动的工作可由文职人员来担当，如警犬繁育、疾病防治、饲养管理等方面的警犬技术人员不一定需要民警。再如警犬技术巡逻、警戒、守候、抓捕、救援等警务活动中，可在民警的带领之下由文职人员担当。这样，可以将有限的警力释放出来去担负更为重要的工作。

（五）为警犬技术装备设施建设提供了保障。规定在警犬技术工作的财力、物力上明确予以保障。第二十七条规定各级公安机关应当根据各警种工作需要，配备警犬训练、使用等所需装备。包括训练使用所需设施设备、通讯、车辆等。第二十八条规定各级公安机关应保障警犬技术工作经费，将警犬技术经费列入本级公安机关年度预算。同时，第二十九条对硬件建设也作出了要求，省级公安机关应当建立警犬基地，设区的市（地）级公安机关可以建立用于训练的警犬基地，执行《公安机关业务技术用房建设标准》。

（作者单位：公安南京警犬研究所，210012）

（编辑：李 力）