日本现代化中的农业立法变迁

2012-08-15宓明君金一超

浙江工业大学学报(社会科学版) 2012年4期

宓明君，金一超

(1.浙江工业大学法学院，浙江杭州310023;2.浙江工业大学学术期刊社，浙江杭州310032)

日本的农业现代化始于明治维新，大约经过100年时间，到1975年，基本实现了农业现代化，日本农村家庭的人均收入超过了城市，并出现了城市居民回流农村的现象［1］。在这一过程中，农业立法起到了重要的作用，被称为“农业发展的原动力”［2］。但考察其农业现代化的历程，我们不难发现，其法律制度也有一个变迁的过程，而这种变迁正是与日本社会工业化变迁相一致、相协调的。因此，与其说是法律制度本身促进了日本的农业现代化，不如说是因为农业法律制度的变迁与整个日本社会工业化步伐的调谐促进了日本的农业现代化。本文试图通过结合历史的考察来揭示日本农业法律制度的变迁，以期对我国实现农业现代化中农业立法的完善有所裨益。

一、明治维新与农业立法

(一)明治维新前夕的日本农业与日本社会

在明治维新以前，日本是一个农业国家，农业是其立国基础。到明治维新前夕，虽然日本的农业有所发展，但非常缓慢。当时，农民约占日本总人口的80%，由于土地实行封建领主所有制，大部分农民处于无地状态，靠租佃封建领主的一小块土地进行分散经营，维持生计。他们依附于领主，按时缴纳年贡。习惯上的年贡是四公六民，即收获量的40%上缴给领主，但实际上常常是五公五民，六公四民，甚至高达八公二民，即将年收获量的80% 作为实物地租缴给领主［3］。

到了幕府末期，随着日本资本主义经济的萌芽与发展，商品经济渗入农村，日本的农村社会发生了极大的分化。虽然从数量上看，维新前仍是自耕农和家庭手工业者居多数，但两极分化已逐年在加剧。极少数的“本百姓”聚集了更多的土地和货币，出现了雇工耕种的富农和经营地主、富商、手工业工场主。另一方面，一部分“本百姓”破产，丧失土地沦为“水吞”、“小前”等贫雇农、佃农，或成为受“前贷制批发行资本家”剥削的小生产者、短工等。到19世纪中叶，家庭手工业中雇佣劳动者过的已不是自给自足的生活，他们一部分或全部生活资料必须依靠出卖劳动力，换取生活必需品或货币工资，过半无产者的生活了。这种状况导致了日本社会的动荡。为了维护统治，德川幕府在天保12年至14年间进行了所谓的“天保改革”，其中涉及农业生产的主要有三方面:一是控制城市人口，下“归农令”。由于饥荒流入江户的农民，几占总人口的30%。为此，规定除经常营业和有妻子者外一律回乡。限制农民充当工人，降低雇农工资，其目的在加强自然经济，巩固小农经营。农村阶级分化已难抑制，法令旨在阻止失地贫农转向工资劳动者，把农民束缚在土地上。二是解散特权行会(“株仲间”)。各地物产运往江户，不必通过特权行商，承认村吏、地主等兼营商品生产者的批发行自由买卖，把农民的商品经济重新纳入自己的封建统治下。三是整顿财政。幕府因奢侈浪费，每年财政赤字达50万两，为此，加重对町人课税，以挽救政府财政。

因此，可以说在明治维新前夕，日本的大多数农业人口几乎处于水深火热之中，农业生产几乎处于停滞状态。但是另一方面，自从1853年日本门户洞开后，先后接受了美、英、法、俄等国的开港条件和不平等条约，这使日本社会受到了强烈的冲击。在感受到西方的坚船利炮和先进制度后，日本大多数社会阶层都开始意识到进行社会和经济改革的重要性和迫切性，要求开始探寻使日本社会走向现代化的途径。正是在这样的社会经济背景下，日本最终发生了明治维新，也开启了日本实现工业化和农业现代化的大门。

(二)工业化初期的农业立法及其影响

明治维新的目的在于实现日本的富国强兵之梦，其途径就是工业化，日本也就此进入了工业化的第一发展阶段［4］。在这一阶段，日本政府采取通过发展农业来支持工业化的农业政策。日本学者在回顾这一历史时指出，农业“是工业革命时期制成日本资本主义的基础”［5］。正是在这一政策指导下，当时的日本政府出台了一系列新的农业立法，并对明治维新之前的一些农事制度予以变革，具体而言，主要包括以下几方面:

第一，颁布《地税改革条例》，进行地税改革。明治维新前，日本农民税捐沉重，除了要缴纳占收成60%～80%的实物地租外，还要缴纳几十种杂税，履行各种义务［6］。1873年，明治政府颁布了《地税改革条例》，对征税对象、税率、纳税人以及税收缴纳方式等进行了改革。如，它将课税对象从土地的收获量改为土地，并以土地的法定价格来确定税基;削减并统一土地税率，税率固定为地价的3%，另外征收地税的1/3作为附加税充作村费使用;等等。随着工业化的加速，为缩小农业生产者与工商业者的税负差异，明治政府还分别在1888年和1900年建立了个人所得税和法人所得税。税制改革改变了以地税为中心的税制结构，到1912年，地税在整个税收中的比重降到54%左右。

第二，进行土地制度改革，确立土地私有制。明治政府废蕃置县，实行中央集权，废除了封建领主土地所有制。1872年，明治政府开始土地改革，承认土地私有权，根据土地的实际支配权确定土地所有权——由农民世袭租种的土地，归农民所有;农民短期租用的土地，归出租人所有;典押的土地，归受押人所有。同年2月，又明令解除幕府所颁布的永世禁止土地买卖的禁令，宣布土地可以自由买卖。7月，进一步通告在全国丈量土地，发给土地的实际所有者以土地执照，确认其土地所有权，无主土地一律收归国有。这就意味着不仅在幕末出现的新兴地主取得了完全的土地所有权，而且一直受封建领主直接剥削的广大自耕农和富农也成为真正的土地所有者。此外，为提高土地利用效率，政府在1898年颁布了《耕地重划法》，规定各地区只要有2/3以上的土地所有者拥有2/3以上的耕地面积，就要被迫加入土地改良计划;土地改良协会有法人身份，有权从水利银行和地区工农银行得到低息贷款，中央和地方都应通过农业协会给土地改良计划实施以财政补助。

第三，制定立法，促进农业技术的进步与推广。明治政府还制定了一系列旨在促进农业技术进步与推广的法律，如《防治病虫害法》、《蚕种检查法》、《肥料管理法》等。1903年制定的《必行事十四条》则从选种、插秧，防治病虫、耕地整理，到肥料、农具的改进乃至家禽的改良等方面对农业立法加以总结、整理和系统化。更值得一提的是，在推广采用农业生产方法和农业技术中，明治政府结合近代国民教育的普及，十分重视对农民实行直接或间接的农业生产技术教育，大力举办各种农业学校、农事实验场等，到1903年，农业学校已达106所，在校学生达10000多人［7］。这些都为农业现代化打下了可靠的人才基础。

以上关于农业立法和制度的变革表明，在日本工业化的第一阶段，农业现代化及其法律与制度保障主要秉持了“以农养农，活农促工”的理念。相关立法的主旨并不在于对农业进行外部的扶持，而更注重于通过土地制度改革、地税制度改革、良好的农业生产方法和农业技术的推广，挖掘农业自身的潜力，使农业生产力获得提高，从而提高农业产出，进而为城市和工业提供粮食与资金。总之，这种做法既符合了当时农业发展自身的需要，也符合了工业化快速成长的要求。

二、工业化瓶颈时期的农业立法

由于受到来自于农业的支持和连年的战争刺激，日本的工业化得到快速发展，在1910年以后，工业产值开始超过农业产值，非农业在国家税收收入中的比重持续上升。但工业产值的增长率在持续下降，日本的工业化遭受了瓶颈，这种情形一直持续到“二战”以后［1］。

学者认为，日本在这一时期遭受工业化瓶颈与当时日本农业发展的缓慢乃至停滞密切相关。首先，它导致了国内市场狭小的恶性循环;其次，导致了国内农产品自给能力的降低，无法满足工业化对粮食和原材料的需求;再次，导致农业为工业化提供发展资金和积累的能力的降低［7］。学者认为，导致日本农业发展缓慢乃至停滞的主要原因在于明治维新期间不彻底的土地制度改革，“以半封建寄生地主土地所有制为基础的落后农业生产关系”使农业生产力受到严重束缚，同时还包括明治政府执行的通过“高税收低拨款”为近代产业积累原始资金的“掠夺农民”政策，以及极端不利于农民的工农产品价格剪刀差的存在［7］。这意味着前一阶段已有的农业政策和农业立法已经不能满足工业化进一步发展的要求，而需要进行政策与立法的改革。但是事实上，在这一期间，日本政府所进行的农业立法改革并不能从根本上改正明治维新以来农业政策与农业立法的缺陷，而只是为了应对这一期间经济危机频发、农民生活苦不堪言、农村社会动荡的社会现状而进行的一些旨在慰籍农民的立法。详而言之，其内容主要包括:

第一，有关保证农民收入、缓和农村矛盾的立法。主要有1921年的《稻米法》、1922年的《租地法》、1924年的《租佃调解法》和《自耕农创设维持法》、1931年的《地租法》等。《稻米法》针对的是实施“帝国粮食自给政策”后，来自朝鲜、台湾等殖民地稻米的竞争降低了国内稻米价格、加剧了农民贫困的情形，授权政府控制、调节市场上稻米供给，政府在一定额度(开始是2亿日元，1932年最终定为4.8亿日元)内从事稻米的购买、销售、储藏和加工，并增加进口关税，限制从国外进口稻米，从而来保障农民的收入。《租地法》、《地租法》、《租佃调解法》和《自耕农创设维持法》则主要是通过减免地租、确保佃农耕作权、强制地主向佃农出售土地来缓和农村社会的矛盾，稳定农业生产。此外，日本政府也对农民进行一些直接或间接的财政补助，以期缓解农民贫困的局面。

第二，有关进行农村建设、改善农业生产条件的立法。面对农村日益凋敝、农民四处离散、农业生产增长停滞的局面，日本政府在这一时期出台了一些有关加强农村建设和改善农业生产条件的立法，试图以此重新唤起农民的生产热情，从而使农业生产得到恢复。其主要立法有:1919年的《开垦帮助法》、1922年的《新农协法》、1923年的《水利灌溉项目补助规定》、1932年的《村庄复兴计划》等。这些立法在一定程度上有助于改善农民生存条件、恢复农业生产、稳定农村社会。

第三，有关农民社会保险的立法。1938年，日本政府出台了《国民健康保险法》。该法的覆盖对象包括农民和个体经营者。它实行自愿保险，且保险者所负担的医疗费也只有30%～50%，因此全国只有20%左右的地区建立了该制度［8］。虽然该项制度最初设立的理念是为了保证战时的“健康兵源”，但是，“二战”期间，为了保护战争中日益疲敝的农村生机，国民健康保险被作为一项长期制度固定下来。太平洋战争爆发的第二年，日本政府对《国民健康保险法》作出重大修订，规定各市町村可以要求国民健康保险强制设立、强制加入。这一时期，全国城乡95%的地区设立了国民健康保险，对于改善民生尤其是农民的生存条件起到了一定的保障作用。

从上述关于农业立法的内容也可以看出，在20世纪20年代到“二战”结束这20多年间，日本的农业政策和农业立法主要围绕解决农民的生存问题展开。它未能从根本上消除阻碍农村与农业发展的因素，因此也未能从根本上解决农村与农业的发展问题，也就不可能使日本的工业化走出发展的瓶颈。笔者以为，实际上，日本工业化遭遇瓶颈和农业发展停滞是相互纠缠的，必须通过立法进行制度改革找到正确的突破口，“二战”后日本经济再次腾飞的历史便很好地证明了这一点。遗憾的是，在这20多年间，日本政府从一开始就没有找到这样的突破口，而最后选择了妄图通过发动侵略战争来解决国内经济与社会发展瓶颈的道路，并为此将自己和几乎整个亚洲人民拖入了战争的泥沼。

三、全面工业化和农业立法

“二战”败后，日本百业凋零，经济面临崩溃。据统计，当时工矿业生产指数，如果以1935年为100，1945年工业降至38、矿业降至59;工矿业平均指数，如果1934—1936年平均为100，则1946年为 39.6、1947 年 46.2、1948 年为 61.8、1949 年为76.7［9］。另外，由于 700 万军人被遣返回国，加剧了粮食恐慌、饿殍遍野的局面，当时日本国民中有人曾提出“大米比宪法更迫切”的口号［10］。但是，经过短短的10年，日本经济基本恢复到战前水平，到1960年代基本完成了工业化，城乡对立、财阀企业与家族企业对立的“双重结构”逐步得到缓解，并在1968年使国民生产总值位居全球第二［11］。再经过大约10年，到1975年，日本实现了农业现代化。

日本从战争的泥沼中通过短短的30年实现了全面工业化和农业现代化，这当然由多种原因和机遇造就。但是，不可否认的是，期间所采取的正确的农业政策和合乎其时的农业法律制度改革与建设也具有十分重要的意义。这一时期，日本1961年制定了《农业基本法》(1978年作了修订)，在日本有“农业宪法”之称［12］。它在之前所制定的一系列法律规定的基础上，进一步将日本的农业政策明确化、法律化。该法在第一条即明确指出:“国家的农业政策目标是:鉴于农业及务农人员在产业、经济社会等方面应完成的重要使命，要适应国民经济的发展及社会生活的提高，克服不利于农业在自然、经济、社会方面的限制，提高农业生产率以消灭同其他产业之间在劳动生产率上的差别以及增加务农人员的收入，使其生活达到其他产业人员水平，以谋求提高农业和业务人员的地位。”简言之，它确立了农业政策的两大目标:(1)提高农业生产力，纠正农业和其它产业的差距;(2)提高农业人员的收入、使之获得与其它行业人员同等的生活水平［13］。在这两个政策目标下，该时期日本为发展农业所进行的立法主要包括以下几方面:

第一，关于进一步解放和提高农业生产力的立法。在这一方面，最为重要的当数有关农地立法。其中1949年的《土地改良法》、1952年的《农地法》和1969年的《农业振兴地域法》(简称《农振法》)构成了当时日本农地法律制度体系的基础①这些法律以后都有修改，如《农业振兴地域法》在1975年、1984年、1989年经过三次修改，并于1980年为了加强土地利用，抽出其中一部分内容制定了《增进农用地利用法》，该法在1992年又变更为《农业经营基础强化法》(简称《农促法》)，它与《土地改良法》、《农地法》、《农振法》一起构成了日本当前农地法律制度体系的基础。。这些法律涉及了对土地的改良、土地所有制关系的变革、对农民土地权利的确认与保护、以及对农业区域的振兴与建设，消除了半封建的寄生地主土地所有制，确立了土地所有、利用、流转和土地用途改变管理制度，极大地解放了农业生产力。此外，1947的《农业协同组合法》重建了日本“农协”，1951年的《农业委员会法》建立了独特的农业基层政府组织，这些立法实现了日本的“农村民主化”，确立了农业生产者在农业生产中的主体地位，以法律的形式确认了农民在农业生产经营中的经营自主权和其他合法权益，从而提高了农民从事农业生产的热情与积极性，使农业劳动力获得了解放。1950年建立“肖普税制”，废除地税，确立了以综合所得税为主体的税制，并将居民税和固定资产税作为市町村的主要税收，减轻了农业税收负担。总之，这些立法的目的旨在实际上也大大解放并提高了日本当时的农业生产力，促进了农业的迅速发展，支撑了战后日本工业化的高速发展，并使其反过来为农业的进一步发展提供外部的动力。可以说，上述农业立法所产生的结果也正是日本在《农业基本法》确立的两个农业政策目的的基础。

第二，关于加强对农村、农业资金投入和财政资助的立法。主要包括两方面，一是有关农村与农业金融方面的立法;二是有关政府通过直接或间接的财政贴补进行财政资助的立法。前者如《农林渔业金融公库法》和《自耕农维持资金融通法》等，这些立法通过国家投入、国家信贷、民间信用等方式从农村外部和内部两个方面解决了农村与农业发展中的资金短缺问题。在后者，则主要是根据《农业基本法》，建立了较为完善的农产品价格支持制度与农业补贴制度，包括管制价格制度、最低保护价收购制度、价格稳定带制度、价格差额补贴制度等。完善的农产品价格支持制度和农业补贴制度，不仅改变了长期以来农产品与工业产品之间存在的严重的价格剪刀差，而且也巩固了农业持续发展的基础，并提高了日本农业的国际竞争力。另外，为促进农业经营的年轻化和现代化，1970年，日本制定《农业人养老基金法》，通过财政补贴建立农民退休养老制度，农民按耕作面积大小作为当然加入者和自由加入者，自由选择保险缴费和受益等级;对长期从事农业、又有稳定的继任者的农民实行优惠缴费(不足部分由财政补贴)，对不满35岁的农民的缴费给予折扣优惠。

第三，关于农业救济的立法。日本也是世界上较早实行农业保险制度的国家。如1947年日本通过《农业灾害补偿法》，其内容主要是国家对农业灾害的定义、补偿办法等问题的规定。1955年日本又通过《有关农业渔业者遭受天灾后的资金融通暂行措施法》，此后又陆续颁布了《果树保险临时措施法》、《渔船损害补偿法》、《农用信用证保险法》、《农业共济金法》。这些立法针对农业的弱质地位，通过国家财政补贴建立保险制度，对因灾害而引起的各类农业生产的损失予以一定的补偿，从而使农业发展有一个良好、稳定、安全的外部环境，促使农业生产的稳定。

第四，关于发展农产品市场的立法。为了稳定和发展农产品市场，使农业生产与经营真正融入工业化与市场经济之中，实现农业现代化，日本政府非常注重关于发展农产品的市场立法，制定了《农产品批发市场法》、《农产品价格稳定法》、《稳定蔬菜生产交易法》、《家畜交易法》、《家畜商法》、《蚕丝价格稳定法》、《丝价稳定信贷补偿法》、《饲料供求稳定法》、《肥料价格稳定等临时措施法》、《临时肥料供求稳定法》等法律。

纵观这一时期日本的农业立法，体现出如下的特点:第一，农业立法内容广泛，贯穿于整个农业组织、计划、生产、流通和信贷等各个方面［14］，使影响农业生产的各种内外因素都处于法律的控制和调整之下，从而使农业的发展获得了全面的法律保障。第二，农业立法具有鲜明的时间与空间上的针对性。如在战后初期的工业化进程中，农业立法注重的是通过对影响农业生产的内在因素的法律调控来提高农业生产能力和生产水平;但在工业化得到全面发展后，则主要通过对影响农业生产的外部因素的法律调控来推进农业的发展。针对不同的农村区域，制定一些特定的立法，如1970年，日本出台《过疏地域对策特别措施法》，重点支持人口稀少的农村地区进行综合建设，包括产业培育、道路交通、公共设施、卫生、娱乐、住房条件、环境改造等。这使得日本的农业与农村在时间和空间上都获得了均衡的发展。第三，立法目的明确。这一时期无论哪个阶段的农业立法，实际上都贯彻了实现农业现代化的目的，即缩小农业与非农产业之间发展的差距、缩小农业劳动者与非农业劳动者的收入差距。只是在不同的阶段，为实现这一目的采取了不同的方法与手段。第四，农业立法与工业化、城市化相协调。如在1960年代后，日本的农业立法则更侧重于工业、城市对农业、农村的反哺，通过缩小差距，一方面提高农民的收入，为农业的持续发展提供稳定的农业劳动力;另一方面振兴了农村和农业，典型的如1973年，日本出台《农村地区工业引进促进法》，以税收优惠、财政支持和融资便利来鼓励地方政府引进工业，发展其它产业。

四、对我国农业立法的启示

日本农业经过一百多年的现代化历程最终实现了现代化，但这一历程并非一帆风顺，从这一波折中，我们愈发可以看清立法对于农业现代化的重要性，看清合乎其时的、与工业化、城市化相适应、相调谐的立法的重要性。当然，在其农业实现现代化后，日本的相关农业立法也并非一成不变。比如，在农业得到充分发展后，为了解决农业持续发展与城市化对土地的需求之间的矛盾，日本在1980年制定了《增进农用地利用法》(1992年变更为《农业经营基础强化法》);又如，为了使农业能够得到持续的发展并提高农业的国际竞争力，日本农业立法在农产品价格支持和农业补贴制度的基础上，开始更加注重农产品的质量与安全问题。1999年，日本国会通过《食物、农业、农村基本法》，取代旧的《农业基本法》，将保证食品安全、农业可持续发展和振兴农村作为新时期农业和农村政策的目标;再如，面对农业人口持续下降、农业劳动力面临老龄化的状况，在2010年11月16日的众院全体会议上，日本首相菅直人表示，将致力于修改《农地法》以降低农业的准入门槛，帮助农业吸引新的参与者;等等。

那么，在当前我国实现农业现代化、工业化和城市化的进程中，就有关农业立法问题，我们可以从日本的农业法律制度的变迁中吸取些什么呢?笔者认为，主要有三个方面:

第一，在农业立法中，对于国外相关立法制度的借鉴，不应抄袭他们当前的、最新的、最前沿的立法与政策，而应走进他们的历史，从他们的法律制度变迁中去获得经验与逻辑。因为法律，尤其是像农业领域具有很强现实针对性的立法，具有很强的经济与社会发展的时代针对性，我们当前正在经历的时代可能恰恰是别人二十年前、五十年前甚至一百年前已经经历过的时代。因此，一味与当前先进国家的法律制度求新、求同，于我国的农业现代化发展可能适得其反。

第二，农业立法必须坚持这样一个理念，即农业立法的根本目的应该在于促进农业自身的发展，决不能通过对农业、农村、农民利益的损害来推进我国的工业化、城市化，只有在农业、农村、农民自身的发展得到保证和提高的基础上，才能考虑农业对工业化、城市化的助推作用。同时，立法也应考虑我国现阶段工业化、城市化取得的成就对当前农村、农业与农民的恰当的反哺功能。农业现代化与工业化、城市化本身就是一个相互的过程，农业立法必须贯彻这种思想。

第三，要实现农业现代化，相关的法律建设不能只关注农业立法。这是因为，首先，社会的发展具有系统性，某一方面的发展可能促进也可能阻碍另一方面的发展。以农业现代化和工业化、城市化为例，工业化和城市化可以为农业现代化提供技术、资金、市场，从而促进农业现代化;但是，两者之间也存在着矛盾，即对有限资源的共同需求，因此，片面地、过度地追求工业化、城市化可能会导致农村的人力、物力资源向城市的集聚，从而使农村现代化迟滞。从中国当今的现实看，由于工业化、城市化在经济发展中的立竿见影的效果，后一种情形正在发生而且为大多数人们所忽视。其次，一项法律制度的功能与价值的实现，也并不仅仅取决于其本身，而受到整个制度系统的影响，因而，农业现代化的立法如果仅仅关注其自身，可能只会起到事倍功半的效果。故此，为了推进农业现代化，立法应该两路并进，既要着重于优化农业发展内部环境的立法，以提高其在社会博弈中的竞争力(这些立法内容包括健全与完善农村土地制度、村民自治制度、农业投资鼓励制度、农村合作经济制度等)，也要着重于改善农业发展的外部环境的立法，使农业现代化与工业化、城市化有一个平等的博弈环境。同时，对工业化、城市化进行适度地规范，如对户籍制度、城市规划制度、土地征收制度等进行必要的改革，以提高工业化、城市化的成本。

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