上海市区县“大联动”平台建设思考

郑 逌

（上海投资咨询公司 中国 上海 200003）

1 区县“大联动”平台提出背景

当前，我国各级政府正逐渐由管制型政府向服务型政府转变，对社会的服务能力、对人民群众关心问题的解决能力，已成为考核政府绩效指标之一。由市建设交通委牵头，目前上海市已建立了“上海城市网格化管理信息系统”（以下简称“市网格化系统”），实现了对本市城市化核心区域市容、市貌及与人民群众生活密切相关问题统一发现、指挥及处置，对政府城市管理、服务能力提升起到了较好的促进作用。

区县政府管理内容涉及区域内社会治安、食品安全、公共安全突发事件处置等诸多方面，而“市网格化系统”仅定位于市容、市貌等街面事务的发现及管理，显然无法满足区县政府对社会全面管理需求，为此，自2009年起，上海市各区县纷纷提出区县“大联动”平台的建设要求。即通过一个统一平台，实现区域内公安、消防、交通、工商、质监等部门的“联勤联管”，提升部门间协同工作能力，逐步消除部门间管理盲区，最终起到区政府综合管理、服务社会的目的。

2 区县“大联动”平台建设主要特点

自2009年，上海市各区县便陆续开始区县“大联动”平台建设探索，据笔者对市城市发展研究中心及部分区县调研，本市区县“大联动”平台建设主要呈现以下特点：

2.1 以信息管理平台为依托

各区县或是以原有城市网格化管理平台为基础，通过延伸街镇管理子平台，拓展社会管理部分内容，联动其他管理领域信息平台，实现城市管理和工商、公安、应急管理的互通联动（如杨浦、长宁、奉贤、崇明）；或是将城市网格化管理、综合治理和应急管理三个独立平台整合到一个总平台，建立区、镇两级“大联动”平台（如闵行）；或是由试点镇牵头，新建“大联动”指挥平台（如松江），实现管理信息资源的共享共用。

2.2 以联动联勤工作机制为保障

各区县基本建立了一定的联动联勤工作机制。如奉贤是由区政府牵头，闵行是由区公安牵头，嘉定是由区综治部门牵头，将镇一级原有综治、城管等巡查队伍整合起来，建立联勤工作机制。松江在九亭镇试点建立了“大联动”指挥中心，协调整合镇域内城管、公安、交通、卫生、工商、教育、路政、房管、土地等执法资源，实现执法力量的有效联动。

2.3 以及时发现与快速处置为核心

各区县都建立了由管理、执法人员主动发现与市民诉求相结合的发现机制，将城建热线拓展纳入各类市民诉求，通过热线系统将社会管理职能部门纳入指挥体系，与应急部门系统实现互联互通、联动指挥。如闵行由区、街镇两级“大联动”平台统一受理监督员巡查和市民投诉信息，并按不同业务流程，分别通过城市网格化管理、综合治理和应急管理三个子系统予以派遣处置，以提高发现与处置能力。

2.4 以区县、街镇及居（村）委会三级管理资源整合为手段

各区县或是通过在试点镇划分管理网络，在居（村）委会建立“大联动”工作站，整合试点镇域各类执法人员、辅助人员等管理资源，实施日常联勤巡查（如松江）；或是将区、镇两级“大联动”平台的管理覆盖区域向居住小区和农村延伸（如奉贤），实现三级管理资源的有效整合。

3 区县“大联动”平台建设存在问题

尽管本市部分区县已开展了区县“大联动”平台的建设尝试，取得了一定的效果，但结合近期正在启动建设的部分区（县）“大联动”平台建设项目，尚存在以下问题：

3.1 平台定位不清，部门协同不易

可能出于对城区统筹管理、全面提升区政府服务及管理能力的迫切愿望，目前，本市部分区县的“大联动”平台建设存在管理范围“大而全”、平台定位不清晰等问题。拟建平台与区县已有的应急联动平台、网格化平台及各条线部门已有管理平台工作界面及职能分工不清（甚至存在部分功能重叠），造成在具体事件发生时，易造成多头指挥，从而降低部门协同效率。

3.2 管理机制混乱，平台运作困难

由于部分区县的“大联动”平台仓促上马，平台管理机制不完善，对各类事件的具体处置流程缺乏详细制定；更有甚者，则未建立管理机制。造成平台功能存在冗余或缺失，实际运作困难。

3.3 资源整合待加强，建设成本偏高

由于部分区县在平台建设前期缺乏对辖区内各部门信息、管理资源及业务协同需求的详细调研，平台功能建设未能充分依托现有资源，而是简单地通过新建解决，造成各区县“大联动”平台整体成本偏高。

3.4 考核模型不清，相关机制待完善

完善的考核机制是平台效果得以发挥的保障，然而，部分区县对“大联动”工作的考核机制仅停留在原则、概念，缺乏对具体考核模型设计，相关考核机制有待进一步完善。

4 区县“大联动”平台建设建议

针对本市各区县“大联动”平台建设现状及存在问题，笔者建议在今后该类平台建设过程中，应加强以下方面设计：4.1 有限目标，明确定位

“大联动”平台应聚焦建设，管理范围及职能不应过于宽泛，以免平台定位不清，同时平台可分期建设。前期可聚焦于事件信息采集、任务派发及考核；中期可逐渐扩展业务数据共享应用；在前面工作基础上，后期可逐步增加全区业务综合管理功能。

4.2 组织落实，管理保障

“大联动”平台作为区的常态化管理机构，应设计完善的组织架构，同时，各条线部门也应派遣专人常驻区平台，以便任务的委派及指挥。

4.3 架构清晰，资源整合

“大联动”平台应为区的管理资源整合及调度机构，其信息系统建设也应以整合为主。为此，在“大联动”平台设计之初，应结合管理制度建设，对其系统架构进行详细设计，明确各部门在系统中所处的地位及承担职能；另一方面，应该加强对区内各部门已有系统资源研究，加强资源整合，真正实现在不破坏现有条线系统功能基础上，完成全区联动平台建设。

4.4 队伍专业，考核有效

“大联动”的核心在于网格化管理，网格化管理的实施在于网格化管理队伍建设（包括巡查员、监督员等），而管理队伍的专业程度则决定了平台运行水平。为此，各区需参照市网格化管理办法，加强专业队伍的培养；另一方面，还应加强考核制度建设，以促进管理队伍水平的不断提升。

［1］蔡田.深化完善城区综合管理“大联动”机制的实践与思考[J].上海公安高等专科学校学报，2011(6)：5-9

［2］石竹.一场城市综合管理的“大联动”：记上海闵行区城市综合管理的创新机制[J].信息化建设，2011(3)：17-20.

［3］赵晔.以“大联动”撬动城市管理大转型[J].江南论坛，2012(1)：56-57.

［4］黄融，等.上海市数字化城市管理培训教材[M].上海：内部教材，2010：2-21.