加强林权流转市场监管的思考

蒋 莹，曾华锋

（南京林业大学 经济管理学院，江苏 南京 210037）

1 林权流转市场监管的必要性

随着中国林业产权交易所、南方林权交易所、江南林权交易所、西南林权交易所、华东林权交易所等各地林业产权交易所的相继成立，我国林权流转行为得到广泛重视，林权流转市场初步形成，虽然目前规模正在逐步扩大，但林权流转市场还处在起步阶段，还存在市场机制不健全、流转法律法规缺位、市场监管不到位等问题。对林权流转市场进行有效监管势在必行。监管的必要性主要体现在以下几个方面。

（1）林权流转市场是一个新兴的市场。林权作为商品进入市场流通，但又不同于普通的商品，林木生长周期长，投资风险大，其交易具有很多特殊性，在林权流转制度和市场机制不完善的前提下，就会有一些受利益驱使的投机商趁机炒作林地，想方设法从农民那里以低廉的价格将林地使用权买进来，再设法以高价转让出去，赚取中间的价差，这种林地投机行为扰乱了林权流转市场秩序，不利于林权流转市场的健康发展。

（2）林权流转市场交易形式多样化，流转环节多。整个交易过程涉及到很多参与者，包括林权流转主体、林业主管部门、林权流转中介机构等，各参与主体的权利义务没有明确，管理体制不健全，财务管理混乱，资金流向不清，监管职能亟需强化。根据是否在林权交易所交易可以将林权流转分为场内交易和场外交易，场内交易的程序较复杂，需要林业主管部门和中介结构的共同介入，相关部门权力的行使是否得当，关系到农民能否在场内交易中维持其主体地位，影响了其流转的积极性。

（3）林权流转市场价格混乱，价格管理工作薄弱。我国林权流转市价格机制还未建立，影响了林权交易的正常运行。林地不同于一般的商品，在市场上基本找不到同质的替代品，每一块林地或多或少都存在不同的表现特征，林地价格受到太多因素的影响，导致难以形成统一的价格标准。在没有可供参考的指导价格的前提下，有必要对乱压价、乱收费的的行为进行监督，规范林权流转市场价格的形成。

（4）林权流转操作不规范，引起林权纠纷。一方面，虽然很多地方都制定了规章制度和详细规范的流程图，但由于操作性不强，加上森林资源遍及面广，林权流转工作量大，有些地方的林业主管部门为图方便，并未严格遵守规章制度，流程图也只是流于形式，没有起到实质性的作用。另一方面，很多林农认为场内交易程序太复杂，而且小规模林地在林权交易中心难以形成购买意向，通常都是自行寻找受让方或转出意向方私下流转。这种简单的流转形式，经常存在权属不清、四至不明确等问题，容易引起林权纠纷。

因此，对林权流转市场进行有效监管势在必行，这是保证林权流转市场健康发展，实现林业生产要素合理流动，保障农民流转收益合理分配的需要。

2 林权流转市场监管实践中存在的问题

2.1 监管法律缺失

我国在林业立法领域存在很多问题，虽然已经制定《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国物权法》，但是林改后，林业产业发展迅猛，传统单一的法律制度已经不能适应林业的发展要求，法律制度严重滞后。目前国家对农村土地实施了《农村土地承包法》，这里的农村土地虽然也包括林地，但其针对性不明确，基本上没有涉及到林权流转，利用管理耕地的理念来管理林地，没有充分考虑林业的特殊性。

国家对林权有偿流转尚无相应法规，林权流转监管更是无从谈起，导致各地开展林权流转无章可循，无据可依，国务院及林业局出台的一些政策性文件也只是以鼓励性为主，林业部门财务管理混乱，资金流向不清，林权流转市场调节机制难以发挥相应的作用。

2.2 监管主体缺位

由于法律的欠缺，林权流转各参与主体的权利义务没有明确。林权流转的参与主体包括政府主管的林业机关、集体组织、中介机构和农户，其中中介机构又包括价格评估机构、金融机构、森林保险服务机构等。一方面，涉及的组织机构较多，谁是监管主体，监管权由谁来行使，都没有明确的规定。管理体系不健全，监管角色没有定位，易造成各部门推脱责任，监管主动性不强，甚至于各部门都不能有效行使监管权。另一方面，在我国，传统的监管模式即工商行政监管，强制执行的命令模式居主导地位，因此提到林权流转监管，大家都误认为是政府部门和林业机构的事，与自己无关，根本就没有意识到自己的主体地位，更没有认识到监管的社会性问题。

3 构建林权流转监管制度的建议

3.1 建立有效的林权流转监管体系

监管是一个社会性的问题，不是为了某一个群体的利益，而是从整个社会的共同利益出发，保证经济活动有序发展。林权流转程序复杂，环节多，必须建立多元化、多维度的监管体系。应该充分发挥参与主体的力量，利用各自的优势分角色监管，实现协调发展。

3.1.1 政府监管

产权市场的发展和完善是市场经济改革的重要任务，离不开政府的宏观调控。林权流转市场是一个产权交易的市场，对这一市场进行监管，应该在政府林业主管部门的主导作用下进行，但又不得过度干预，在监管程度上要本着适度监管的原则。政府林业主管部门主要负责制定和实施林业法规，建立机构，强化队伍建设，在统筹林业大局的前提下，协调各利益相关者共同监督林权规范流转。

林业主管部门在落实工作责任的过程中，应该自上而下，层层推进，在各乡镇设立服务站，成立税费督查组、勾绘质检组、材料审核组、明查暗访组进行多层面的交叉督查指导，落实挂点监督。对流转合同、权属变更登记进行审查，严格杜绝代签，减少林权纠纷；监督林权纠纷的处理是否得当，保障林区的稳定和发展。

对各地交易中心的交易过程进行监管，严格制止暗箱操作，控制腐败；监督流转程序的规范性，服务费收取的合理性。对林权价格评估部门的监管主要是价格评估的合理性，在目前并无可供参考的流转价格标准情况下，应该加大科研投入，深入实地调研，尽快建立一套流转价格评估制度，以发挥价格在市场监管中的优势。对流转主体的监管主要体现在流转收益的分配是否合理，流转后林地用途是否发生变化，以及林业的后续经营情况。

3.1.2 中介机构监管

林权流转中介机构主要包括林权交易所、价格评估机构、森林保险机构等，中介机构由于不直接参与利益分配，更能客观判断林权流转的合规性。林权交易所对林权流转的整个过程起到较强的引导作用，贯穿于林权交易的始终，是中介机构中监督作用最强、应该充分发挥事中监管的角色。

林权交易所是发布林业市场行情、林权交易信息，为林权流转主体提供相关法律咨询、森林资源资产评估，并引导林权交易的林业综合服务平台。省级林权交易所要管理好区域内的交易会员单位，定期到各地进行调查审核，并做详细的工作汇报，及时向林业主管部门反映情况。利用公开、透明化的信息管理系统，保证数据的真实性，实现资源共享。林权交易所要规范各种竞价流程，制定与市场相适应的管理办法，对不同的流转客体要合理引导其适用的交易方式，防止恶意串标、围标等市场恶性竞争行为。

3.1.3 社会监管

林业是全社会的林业，需要整个社会共同监督管理。林权流转社会监督的群体包括媒体、环保组织、流转主体、山区农民等社会群体。社会监管的作用可以弥补政府、中介机构的缺陷，传播正确的林权流转监管理念。通过干预、揭发、检举等大众化的方式，监督政府机构人员、林权交易所工作人员按规章办事。

媒体可以对林权流转市场中的违法行为进行曝光，利用网络、电视、报纸等公众媒介，传播林权流转法律知识，纠正错误的监管理念。环保组织要保证流转后森林的生产经营活动不威胁到生态环境，监督林木采伐权的使用，使林农在不突破总限额的情况下自主调节采伐量，加强森林资源保护。流转主体在加强自律的同时，对流转过程中侵犯自身合法权益的行为予以检举，维护其在林权流转中的主体地位。山区农民要积极参加村民会议，珍惜投票权，对当地林业政策的贯彻情况予以监督，如惠林政策、税费改革是否充分落实等。

3.2 健全管理制度，制定监管法律法规

3.2.1 完善流转申报、登记及档案管理制度

流转申报制度要规定流转申报所需要的材料证明，包括书面申请、林权证、受让方的流转目的以及流转后林地的用途等，明确相关工作人员的权利义务，对材料的合法性、完整性以及是否存在有争议的山林产权进行审核。

流转合同的规范性是完善登记制度的前提，林业主管部门应该制定合同示范文本，规范的流转合同应该包括：流转主体、流转客体、流转期限、流转价款、林地的用途、双方当事人的权利和义务、违约责任以及争议解决方式等。完善登记制度和档案管理制度，规定流转登记备案必须由流转主体面签、鉴证。加强档案管理，实行专人专机操作和林权档案专人管理，并规定管理人员的权利与义务，对已进行变更、补办和注销的宗地申请材料及签字盖章的审核表等放到宗地档案袋内，并逐一分乡镇登记，以便查询。

3.2.2 制定监管法律法规

目前，林权流转尚无法规，各监管主体在实行林权流转监管中没有法律支持，严重影响了林权流转市场化的进程，完善的法律法规是实现林权规范化流转的重要保证，是监管主体实行监管的依据。

应该以《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国物权法》为基础法律，参考《农村土地承包法》中适用于林地的部分，制定配套性的法律法规，如《林权流转法》及其实施细则。在制定《林权流转法》过程中，要坚持把确保农民权益放在首位，以实现林权流转对林地资源合理配置为价值取向，实施细则应对流转程序、方式、违规处理、流转的规范化文本等方面做出具体规定，使承包经营权流转交易有章可循。将“林权流转监管”作为一个章节写入《林权流转法》中，该章应该包括监管机构的设立、监管主体的权利与义务、各监管主体之间的关系等，从法律上赋权给林业主管部门、林权交易所、村民组织以及农民，通过法律法规的作用规范林权流转行为，只有这样林权流转市场才能有序、健康发展。

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