西柏坡时期法制建设初探

陈丽芬 吉朝珑 杜君民

（西柏坡纪念馆 河北 石家庄 050400）

西柏坡，这个光耀中国革命史册的名字被称为中国共产党领导中国革命、解放全中国的最后一个农村指挥所。在这里，中国共产党召开了全国土地会议，制定了《中国土地法大纲》；组织指挥了三大战役；召开了党的七届二中全会，培育出了以“两个务必”为核心的西柏坡精神。西柏坡以其独特的贡献，彪炳于中国革命史册，竖立起一座不朽的历史丰碑。

作为中华人民共和国的雏形、中国共产党建国前的最后一个地方政权尝试，华北人民政府在其仅存续的13个月里，先后制订的“法令”、“训令”、“条例”、“规章”、“通则”、“细则”等就有200 多项, 涉及政权建设、支援前线、经济建设、民政、公安司法、金融、财政税务、工商贸易、交通、农业水利、教育科技文化卫生等各个领域。作为一种新型的政权建构,华北人民政府具有实行法治的现代政府特征，开创了中国共产党政权建设史上的先河。

全面解析西柏坡时期中共中央和华北人民政府及其相关部门制定的主要法令规章和在此时期开始着手起草的主要法令规章，对准确考量西柏坡时期法制建设在我国法制建设史上的应然价值和地位，完整我国法制建设的历史脉络；借鉴新民主主义时期法制的精华，完善中国特色社会主义法律体系；从法治的视角丰富和把握西柏坡精神的内涵，进而更加全面地解读和阐释西柏坡精神无疑是一种十分必要且有益的尝试。

一、西柏坡时期法制建设的主要成果

1948年4月30日，中共中央在《五一劳动节口号》中响亮提出“为着打倒蒋介石建立新中国而共同奋斗”，号召全国“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。筹建新中国的序幕由此拉开了序幕。

按照既定的以法治国的基本原则，党中央在西柏坡为建立新中国法制体系进行了两个方面的积极探索和不懈努力。一方面是为即将建立的新中国起草或制订相关的法律法规。另一方面就是以华北解放区为试验基地，全方位制订华北人民政府的法律章程，为新中国的法制建设摸索、积累经验。

1、起草或制订新中国的法律法规，为新中国法制建设奠定基础。主要有以下几项：第一，起草了《中华人民共和国婚姻法》初稿，1949年3月党中央进入北平时直接带走，经中央妇委讨论修改后于1950年5月1日正式颁布实施，成为新中国成立后颁布的第一部国家法律。第二，起草了具有“临时宪法”效力的《中国人民政治协商会议共同纲领》。此项工作在周恩来的直接主持下，由中共中央统战部部长李维汉具体负责，在西柏坡先后进行了第一稿与第二稿的起草修改工作，为进入北平后的《共同纲领》第三次定稿打下了坚实基础。第三，1947年9月在全国土地会议上讨论通过的《中国土地法大纲》（草案），总结了近二十年来我党的土地立法经验，实行了“耕者有其田”的土地制度，极大调动了农民的生产积极性，不仅有力支援了人民解放战争，而且为新中国成立后的土地立法和土改运动提供了历史经验。

2、全方位制订华北人民政府的法律章程，为新中国的法制建设摸索、积累经验。西柏坡时期成立的华北人民政府，不同于其他任何时期建立起来的地方政权，它是在解放战争即将结束，为在和平环境下成立的中央人民政府做准备而建立的共产党领导下多党合作的人民民主专政的政权，所以十分注意进行法制建设，在建立健全法律法规制度方面进行了大胆尝试。

为了有序、高效地推进各项工作，董必武在当选为华北人民政府主席之后的就职典礼上，郑重地向大家宣告：“现在政府各部门都成立起来了，这个政府是由游击式过渡到正规式的政府。正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法。”“正规的政府办事就要讲一定的形式，不讲形式，光讲良心和记忆，会把事情办坏的。”他还进一步解释说：“我们是人民选举出来的，我们要向人民负责，人民要求我们办事要有制度、有纪律，无制度无纪律一定办不好事情。政府规定的制度一定要遵守，不遵守就违犯纪律。”

遵照这一指导思想，华北人民政府委员会及其相关部门，昼夜工作，全力以赴，先后制订、颁行了200多项法令、训令、条例、规章、通则、细则等等，涵养了建政、支援前线、经济建设、民政、公安司法、金融、财政税务、工商贸易、交通、农业水利、教育、科技、文化、卫生等诸多方面。其中，政权建设方面的法令规章25项，如：《华北人民政府的施政方针》、《华北人民政府组织大纲》、《华北人民政府委员会选举办法》、《华北人民政府各部门组织规程》、《华北人民政府办事通则》、《华北区村县人民政权组织条例》（草案）等等；公安司法方面36项，如：《华北人民政府司法部通知》、《确定刑事复核制度的通令》、《华北区禁烟禁毒暂行办法》等等；金融财政税务方面58项，如：《 成立中国人民银行发行统一货币的训令》、《华北人民政府金库条例》、《华北区农业税灾情减免暂行办法》；此外还有工商贸易方面15项；教科文卫方面38项；等等。

二、西柏坡时期法制建设的历史贡献

1、中国施行依法治国基本治国方略的奠基者

法治治国的理念是一个国家施行法治基本治国方略的前提和基础。作为新中国的雏形、中国共产党建国前的最后一个地方政权尝试，华北人民政府施行法治的现代政府特征和开创的中国共产党政权建设史上的先河，正是源于设立华北人民政府的倡导者和主要领导人刘少奇、华北人民政府主席董必武、副主席杨秀峰、华北人民政府司法部部长谢觉哉、华北人民法院院长陈瑾昆以及华北人民政府领导层内的著名法律专家张友渔、钱端升、陶希晋等共同的法治治国理念。

1948 年5月华北人民政府还在酝酿时期,刘少奇就已经开始思考即将成立的新政府施行法治的基本治理方略了。他在与谢觉哉、陈瑾昆谈话时指出:“华北大部分地区已没有敌人,可以着手建立正规法治。刑法和民法先就旧的改一下施行,边做边改,有总比无好。”10 月,董必武在《论新民主主义政权问题》的演说中强调:“建立新的政权,自然要创建法律、法规、规章、制度。我们把旧的打碎了,一定要建立新的。否则就是无政府主义。如果没有法律、法令、规章、制度,那新的秩序怎样维持呢? 因此新的政权建立后,就要求按照新的法律规章制度办事。”西柏坡时期中共中央和华北人民政府的法治治国理念已十分清晰、明确。

2、人民司法制度中国特色的践行者

立法是司法的基础，司法是立法的落实。为保证中共中央、人民解放军及华北人民政府立法意图的实现，华北人民政府在司法领域还进行了大胆的尝试，开辟了一条人民司法的中国特色道路。

第一，提高司法人员的基本素质。华北人民政府在成立之初就下《通令》召集司法干部培训班，分四期轮调全区县级以上司法干部进行培训。统一各行署司法机关名称均冠名“人民”二字，例某某（地区名）人民法院，恢复各县原有的司法机关，共设立司法机关300多个。明确了人民司法的基本原则，华北人民政府司法部下《通知》规定各级司法机关按期报告工作制度。“人民的法律已有了解放区人民相当长期的统治经验，有的已经研究好，写在人民政府人民解放军发布的各种纲领、法律、条例、命令、决议等规定里；有的正在创造。各级司法机关办案，有纲领、条例、命令、决议等规定的服从规定，没有规定的，照新民主主义政策办理”。为研究新法学和为政府培养法律人才，华北人民政府筹备设立了《中国新法学研究会》，创办了新中国第一所法学研究院。

第二，建立了死刑执行的复核制度。在刑事司法上针对处理死刑案件应注意的事项，华北人民政府首先颁布《通令》，罗列各行署呈送复核死刑案件存在的问题。明确规定禁止肉刑、要重证据不重口供和不得指名问供。要求判决书上应记明如有不服可在十日内向原审判机关上诉。判决书要正式开庭宣判、送达被告并制作送达回证。被告声明不服要上诉时，原审判机关不得扣留与阻止。可以说，此时华北人民政府的刑事司法注重司法程序的正当性、合法性倾向已初见端倪。为了加强各级人民法院上下级的联系，交流工作经验，便利上级检查、监督下级法院的工作，华北人民政府颁布《通令》，确定了刑事案件复核制度，统一了各类刑事案件复核的规定。

第三，完善了司法诉讼程序，保障当事人的诉讼权利。在民事司法上为便利人民群众诉讼，华北人民政府颁布《通令》，取消了诉讼费用。同时取消了“人民诉讼须经区村政府介绍的制度”，“日后人民纠纷在区村能调解的调解之；不能调解时，任凭当事人到县司法机关起诉；即不经调解亦可直接向县司法机关起诉，县司法机关必须予以受理，不许再往区村推” 。由此可见，华北人民政府民事司法保护当事人诉权、尊重当事人处分权的现代民事司法表征已经开始显现。

此外，华北人民政府还在司法组织机构体系建立健全、三审终审制度建立、调解制度的提倡等方面进行了大胆且富创造性的探索和实践，例如：调解应依靠群众、法院调解与人民调解相结合、能否调解依案件性质决定、调解不是无原则的“和稀泥”、调解的结果必须符合法律规定、不得强迫调解、调解不成须依法判决等等，这些理念时至今日仍然是人民法院调解工作的基本规范。

回首往事西柏坡时期中共中央和华北人民政府的法制历程依稀可见，抚今追昔西柏坡时期中共中央和华北人民政府的法制功勋永载史册。