十七大以来党内民主探索与理论思考

王伟达

(中共辽阳市委党校 辽宁辽阳 111000)

十七大以来党内民主探索与理论思考

王伟达

(中共辽阳市委党校 辽宁辽阳 111000)

党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。本文总结了十七大以来党内民主在实践和理论上取得的重大进展，并在此基础上作了一些梳理，旨在推动党内民主在新时期的进一步发展。

十七大 党内民主 探索实践 理论思考

在执政党建设中，党内民主是一个受到党内外高度关注的重大问题。党的十七大报告将发展党内民主作为党的建设改革创新的重要课题，提出了有关发展党内民主的新设想。为积极推进党内民主，迎接十八大的召开，有必要将党的十七大以来党内民主的实践探索作一些梳理，并对推进党内民主作进一步的思考。

一、十七大以来党内民主探索的进程

十七大以来，全党对发展党内民主做了有效探索，在党内选举、党代会常任制、党委票决等方面进行了大胆实践，主要表现在：

1.党内选举的改革和创新力度加大。党内选举制度是党内民主的一项重要政治制度,是党内民主发展程度的重要标志。在党的十七大报告中，明确提出“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”［1］，十七届四中全会进一步提出“完善党内选举办法，改进和规范选举程序和投票方式，改进候选人介绍办法。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”［2］。这些规定扩大了基层党组织领导班子候选人的范围，突破了以前一般只是上级党组织推荐候选人的框框。基层党组织领导班子成员通过党员直接选举的试点不断扩大，各地逐步确立了差额选举制度，部分地区引入了竞争机制。现在几乎每个省份都进行了基层党组织领导班子成员直接选举的试点，如在村党支部和乡镇党委的换届选举中搞的“两票制”和“两推一选”(或“公推竞选”“双推一选”“公推差选”“公推直选”等)方案。实行公开选拔、竞争上岗的机关也由最初的省、直辖市扩展到县、乡基层政权组织,“公选”的领导干部职位层次也从司局(地厅)级扩展到处、科、股级。“公选”实践中创造出了严密的规范和程序,一般经过宣传发动、公开报名、笔试、考察任用四个阶段。

2.党代表大会常任制试点工作继续深入。试行党代表大会常任制是这几年发展党内民主的热点，也是发展党内民主的又一项重大举措，党的十六大、十七大对此都有论述，而且党的十七大第一次在党代会报告中提出了“党代表任期制”的概念，党的十七届四中全会再次提出“落实和完善党代表大会代表任期制”，随后发布了《党代表任期制暂行条例》。从试点情况看，比较突出的有浙江省台州市椒江区、四川省雅安市和湖北省的罗田县等有一定的代表性。这些地方的做法在以下几点上有所如破：首先，竞选产生党代表。在党代表选举上，各地都注意了实行差额选举，但差额比例不一，由此竞选的程度也就有很大差别，其中罗田县党代表差额竞选力度更大。县委书记与普通党员一样，只有在竞选党代表中胜出，才能在党代会上被选举进入县委班子，选举成为县委书记。其次，探索建立党代表大会常任制的运转制度。罗田县实行党代表直选制、党代表常任制、党代表建议书制度、党代表评议制度、党代表大会年会制，等等。台州市椒江区制定了党代表常任制、党代会年会制等26项制度。

3.党委票决制逐渐铺开。党委票决制对党委作出科学决策具有重大意义。在我们党的历史上，曾采用鼓掌通过、举手投票、记名投票、无记名投票等形式来表达党员意志、体现党内民主。但由党代表选举产生的党的委员会却很少采用票决的形式决定党的重大问题。随着党内民主改革的深入，实行党委票决制，即由全体党委成员以每人平等一票表决的形式来决定党的重大问题的呼声出现。经过了一段时间的探索和酝酿，2001年中组部选择海南省、山西省晋中市、陕西省铜川市、四川省眉山市和浙江省台州市椒江区等地区作为党委票决制改革的试点单位，自此以后，党委票决制试点工作逐渐铺开。［3］经过18年的探索实践，2007年10月，党的十七大报告明确提出“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”，这是党的工作报告中首次正式提出党委票决制的概念。十七大以来，票决制在全国各省(市、区)先后铺开，但方式各异。伴随着公开选拔、公推公选等人事改革制度的推行，各地在公开选拔、公推公选领导干部的最后环节，一般都会使用票决制来决定最后的人选。像辽宁、浙江、山东、广东、福建、湖南、海南、宁夏8省(区)分别出台了地(市)党委、政府领导班子正职拟任人选由省委、自治区党委全委会无记名投票表决的具体规定，以省委、自治区党委名义下发文件，并开始实施。2010年，广东省委全委会差额选出5名县委书记为待提拔对象，在全国引起强烈反响。

此外，推行党务公开、发挥全委会的作用、党内民主监督等方面也都有很大进展，在此不赘述。总之，推进党内民主成为十七大以来党的建设改革创新的实践热点，它有力地促进了党内的团结统一，推动着党的建设不断发展前进。

二、党内民主建设探索中凸显的问题

随着党内民主的不断推进，一些影响党内民主健康发展的问题逐渐显现出来。主要有以下几点：

1.从选举过程来看，党内选举的具体运作及程序上还存在一些问题。这突出表现在：党内选举的运作方式不够透明、公开，存在人选内定、暗箱操作等现象；直接选举的范围很小，层次很低，除总支和支部实行直接选举外，甚至连基层党委包括各部门的机关党委，也几乎都实行间接选举，一般都是先选举代表，再由代表选举党委；差额选举的范围小、层次低，比例也不大，有的流于形式或者变通为实际上的等额选举。因此，必须细化、规范化党内选举的具体流程，避免使选举流于形式。

2.党代会常任制诸多问题仍需研究。常任制作为推进党内民主的一项举措，已试点了二十多年，可谓试点时间最长的一项改革。试点的目的当然是为了在取得经验的基础上推广和完善，但二十余年来，试点范围虽有扩大，却始终未能成为一项正式制度而推开，究竟是在什么地方卡壳了，值得探讨。目前，市、县党代会常任制试点主要是在党代表的产生、党代表的职权与作用发挥等方面突破较多，而对党内权力机构的产生、设置、运行以及与人代会、政协会的关系等方面突破较少，也就是说，试点工作正处于单项突破阶段，还未进入核心部分的突破乃至整体设计的实施阶段。因此，常任制还处在探索和完善阶段，党代表的地位、职责、作用发挥，党代会、全委会、常委会之间的关系，机构设置和经费保障等问题仍需研究。推行党代会常任制是一项浩大的制度建设工程，它涉及到方方面面的利益，但是，在实践中，目前主要是由当地组织部门一家来推动试点工作。要真正达到推行党代会常任制的目的，仅靠组织部门一家是远远不够的，因此，迫切需要更高级别的机构来统筹这个试点过程。

3.票决制在迅速推进的同时存在的问题也不容忽视。首先，票决制的推进必须有一整套具体完备的党委重大问题决策制度和干部人事制度与之相配套。比如，在对重要干部的票决中，就需要有干部考察预告制、差额考察制、党风廉政一票否决制、任前公示制、试用期制、经济责任审计制、诫勉谈话制等多项制度建设与之相配合。但从当前一些地方试行票决制的情况来看，这些配套制度要么根本没有，要么正处于探索中，这使票决制的科学有效运行面临困境。其次，从目前票决制的方式来看，仍多为等额票决，一个领导干部岗位的候选人多为一名，即使在票决制做的比较好的北京，湖南、广西等地至今也仍采取等额票决的方式任免干部。再次，从真正实行票决的范围看，实际全国大部分地区在干部任免中依旧止步于常委会，而不是全委会。在省级层面，北京市是首个在全面干部任免中实行票决制的地方，不过其具体做法还处在探索阶段。

三、继续推进党内民主的相关思考

以上问题表明党内民主的发展还受到某些羁绊而难以深入，这就需要我们进一步深入探索党内民主的理论和实践。

1.党内民主建设必须保障党员的民主权利。保障落实党员的民主权利是发展党内民主的根本。党员最重要的民主权利就是“四权”，即知情权、参与权、选举权和监督权。其实无论是推行选举制、党代会常任制、党委票决制还是党务公开等系列的改革措施，其最终目的就是要尊重党员的主体地位，保障党员的民主权利，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。

2.从系统性整体性出发，进一步完善党内民主的制度体系。在看到取得已有成果的同时，我们也注意到当前关于“党内民主建设”的研究，在“党内民主生命论”的语境下，仍然未能摆脱“路径依赖”，习惯于头痛医头、脚痛医脚式的修修补补，理论、制度与实践的创新比较拘束，没有能够从整体上建立起一套民主发展的体系框架。发展党内民主的探索实践显示，仅仅推进“单项”制度改革，很容易受到党内其他相关制度的牵制，结果使党内改革或者举步维艰，或者扭曲走样、流于形式。发展党内民主必须具有整体性系统性的思维，考虑一整套的制度安排，使各项制度之间有机结合、相互补充、配套衔接，环环相扣。这一整套制度安排不是根据民主观念、民主意识来考虑，而是要根据权力运行的轨道和客观规律来设置。

3.坚持有序的、可控的、增量的党内民主发展策略。发展党内民主不仅是一项全面的系统工程，也是一项长期的战略任务。只有把党内民主这项战略任务划时期、分阶段地推进，既要明确发展党内民主的总方向，又要走小步不停步，步步为营稳妥地推进，这样党内民主制度才能逐步建立、健全和完善。也就是说，发展民主的方向必须坚决，但方法要细密、步骤要稳妥，既大胆又慎重，党内民主制度要很好地试点，成熟一个推行一个，这是我党发展党内民主的战略方针，即发展有序的、可控的、增量的党内民主。

十七大以来，我们在党内民主建设方面取得了一定的成绩，积累了一些经验，但同时也面临着许多问题。无论是成绩还是问题，它们都是新时期党内民主建设的重要资源和基础。我们有理由相信，在充分开发党内既有的民主资源的基础上，适应新时代的新要求，积极进行理论创新、制度创新和实践创新，党内民主必将取得新的发展。○

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［1］十七大报告辅导读本［M］.北京:人民出版社,2007.

［2］党的十七届四中全会〈决定〉学习辅导百问［M］.北京:党建读物出版社,2009.

［3］张书林.党委票决制的理性透视［J］.桂海论丛，2006.

王伟达(1980—)，女，辽阳市委党校党史党建教研室讲师，研究方向为党史党建。

责任编辑 潘 瑀