论农村土地征收过程中农民知情权的保护——兼论媒体的作用

[摘 要]在当前的农村集体土地征收过程中，农民的利益时常受到严重的侵害。除了《土地管理法》和其他相关的法律、法规的设置外，与农民不能参与土地征收的决策过程、对相关的征收信息不知情等有很大的关系。在不能改变实体法的前提下，充分发挥媒体在土地征收的征收审批程序、“公告与登记”程序、听证与裁决程序中的作用，落实集体土地征收过程中农民的知情权、参与权和申诉权，对保障被征收者的权益有着重大的现实意义。

[关键词]集体土地征收；征收过程；媒体的作用

在当前的农村集体土地征收过程中，侵害农民权益时常发生的原因很大程度上是由于农民知情权的缺失造成的。因此，充分发挥各种媒体在政府与民众之间的沟通桥梁作用，特别是手机、网络等现代媒体的作用，使农民通过参与土地征收的征收审批程序、“公告与登记”程序、听证与裁决程序，对土地征收的有关程序、信息进行真实的披露、评价、解释、分析，满足公民特别是被征收者的知情权，促进被征收者的参与权，完善被征收者的申诉权，增加土地征收程序的透明度、减少暗箱操作和侵害农民权益事件发生，达到保护农民权益、缓解社会冲突的目的。

一、农民在集体土地“征收审批”程序中知情权的保护

（一）我国现阶段集体土地征收审批中存在的问题

我国现阶段集体土地征收审批中存在的问题主要在一下两个方面：

一是“公共利益”界定不明确，地方政府可以肆意扩大“公共利益”的范围。土地征收是行政机关为了公共利益的需要，依公权力强制剥夺农村集体土地所有权为国家所有的行为。[1] 也就是说，“公共利益”是我国法定的土地征收的唯一依据和目的。然而，我国现行的《宪法》、《土地管理法》等与土地征收相关法律、法规对“公共利益”的范围、界定的主体和审查标准没有规范，从而导致地方政府在土地征收的审批程序中肆意扩大“公共利益”的范围，[2]这也是我国很多地方的土地征收事件，政府所谓的公共利益不被民众认同的原因之一。

二是土地征收审批是行政机关的单方决定，被征收者对土地征收程序没有足够的知情权、参与权和申诉权。由于土地征收法律关系双方当事人在信息占有上的“不对称”，被征收者作为一方当事人并没有享有足够的知情权与参与权，在利益受到损害时的申诉权或者诉讼权也没有得到应有的保障。

（二）我国现阶段集体土地征收审批中农民知情权的保护

在我国现阶段集体土地征收审批程序中，媒体，特别是现代媒体，可以充分发挥信息灵敏和受众广泛的优势，将政府征收土地和征收审批的相关信息及时公诸于众，使征收审批程序向集体土地所有权人、使用权人开放，使集体土地所有权人、使用权人参与到行政程序过程中。

首先，媒体可以利用自己的信息优势，引导民众对土地征收的必要性进行论证与说明。如果公众认为土地征收的最终目的是为了“公共利益”的，应当主动发挥媒体的优势，尽力做好政府与民众之间的双向沟通与交流以平衡土地征收双方的权益；如果公众认为土地征收的最终目的不是为了“公共利益”的，应当将民众的意志及时、完整、准确的反馈给有土地征收审批权的行政机关，促使行政机关作出更加符合“公共利益”决策。

其次，媒体可以利用自身的信息优势，通过媒体的跟踪、参与，实现民意与政府决策的沟通、反馈，进一步完善民众在土地征收审批程序中的知情权和参与制度，实现被征收者维权的实质性目标。

二、农民在集体土地公告与登记程序中知情权的保护

（一）我国在土地征收的“公告与登记”程序中存在的问题

经过土地征收审批程序后，征地机关应当将《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》所规定的公告内容详细、明确的告知公众，特别是被征收者。但是在实践中征地机关不愿将法定公告内容告知集体土地所有权人、使用权人，严重剥夺了被征收者的知情权、参与权和申诉权。我国现阶段在土地征收的“公告与登记”程序中存在的问题主要有一些几方面：

一是征地机关的公告内容不具体、不明确，妨害了被征收者知情权、参与权和申诉权的行使。二是公告的行使方式存在缺陷，公告张贴的时间、地点、方式对被征收者的权益造成严重的影响。三是土地和建筑物权益登记争议的解决和登记结果的公示不是必然的公示程序。

（二）我国现阶段集体土地征收“公告与登记”审批中农民知情权的保护

首先，对于征地机关的公告内容，《征用土地公告办法》第五条规定：“征用土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。”[3]征收机关应当按照《征用土地公告办法》的规定，将土地征收的法定内容，特别是征收的土地范围和补偿标准通过多种种媒体予以具体、明确地公告，以满足被征收者主张自己权益所需要的知情权。

其次，对于公告的行使方式，除了行政机关按照法定的时间、地点予以张贴外，媒体可以充分发挥自己的信息优势，将土地征收有关的信息及时的传达给公众，特别是与该次土地征收相关的公众。可以采取广播、电视、报纸，甚至手机、网络等多种方式，甚至采用直接送达的方式将有关的土地征收信息传达到相关的被征收者，避免严重剥夺被征收者知情权和参与权的现象的发生。

最后，对于土地和建筑物权益登记争议的解决和登记结果的公示程序，媒体可以及时的将土地和建筑物权益登记争议的解决和登记结果传达给公众，同时及时地将公众和相关利益人的要求反馈给有关的政府机关，使公告和登记程序置于公众监督之下。

三、农民在集体土地“听证与裁决”程序中知情权的保护

（一）我国土地征收听证与裁决程序中存在的不足

在我国现行的土地征收决策程序中，地方政府与被征收者之间享有信息的“不对称性”也是决定被征收者的弱势地位的重要因素之一，因为不能保障被征收者的知情权，没有足够的土地征收的相关信息，被征收者的参与权、申诉权和其他实体权利的主张和维护都将成为“无源之水”。为了使被征收者一定程度上能够参与土地征收决策，国务院国土资源部具体且明确规定了在土地征收程序中听证程序的适用规则。

即使举行听证会，参加听证的时间、地点和人员都是由地方政府预先安排的——因此现在有一些人专门从事征收、拆迁的“代表”职业，“拆托”，再加上听证过程、听证记录法律意义形式化等因素，无法充分保障被征收者权利。导致土地征收过程中的听证与裁决程序流于形式化。

（二）我国现阶段集体土地征收“听证与裁决”程序中农民知情权的保护

针对我国土地征收听证与裁决程序中存在的不足，在不改动现行法的前提下，充分发挥各种媒体的作用，保障被征收者的知情权、参与权和申诉权，对完善土地征收听证与裁决程序有着重要意义。

按照国土资源部《国土资源听证规定》第十四条的规定，参加听证会的代表由主管部门根据拟听证事项与公民、法人或者其他组织的申请情况进行指定。被指定的参加听证会的代表，有的就是专门从事征收、拆迁的“代表”——所谓的“拆托”。即使被征收土地的农民被指定为参加听证会的代表，由于受知情权的限制，对土地征收的相关信息知之较少，无法达到《国土资源听证规定》第九条第（三）项所规定的要求，——“当事人进行质证、申辩，提出维护其合法权益的事实、理由和依据（听证会代表对拟听证事项的必要性、可行性以及具体内容发表意见和质询）”。而主管部门在报批拟定或者修改的基准地价、拟定或者修改的区域性征地补偿标准时，所附具的听证纪要就是根据听证记录整理而成的。[4]

在我国土地征收听证与裁决程序中，地方政府可以利用各种媒体公告召开听证会的时间、地点、参加人员、听证的事项等有关信息，听证会召开的整个过程向媒体开放，特别是公众关注的、像土地征收等热点、难点事项的听证会。除了传统媒体的报道外，地方政府还应当通过网络等现代媒体就公众关心的问题进行沟通、交流。媒体也应当以“公众代言人”的角色积极关注听证会的过程，特别是土地征收的事实、法律依据和理由说明。通过公开听证程序，让公众了解听证事项的决策过程，增加行政决策的透明度，扩大公众对行政机关行政行为的监督，增强行政机关的公信力。

总之，行政机关应当遵守《中华人民共和国政府信息公开条例》，主动公开土地征收程序中相关的政府信息并对某些相关信息进行说明——这些信息的公开和理由的说明都应当通过多种媒体向社会公众传达，通过媒体，做好政府与民众就集体土地征收过程的双向沟通，避免群体事件和上访事件的发生。

[参考文献]

[1]胡锦光,王锴.论我国宪法中公共利益的界定[J].中国法学,2005,（1），19-27.

[2]尹萌.我国土地征收制度研究[J].决策与信息：财经观察，2008（6），128 .

[3]《征用土地公告办法》（中华人民共和国国土资源部第10号令），2001年10月22日公布，2002年1月1日起施行.

[4]《国土资源听证规定》（中华人民共和国国土资源部第22号令）2004年1月9日公布，2004年5月1日实施.

[作者简介]杨中领（1968—），男，河南许昌人，许昌学院法政学院，讲师，研究方向：宪政与法治。