浅谈完善集体林权流转管理与相关配套措施

[摘 要]集体林权流转能够实现林业产业规模化、集约化，能够极大提高林产品的供给能力，因此，构建完善的集体林权流转制度成为促进林业发展不可缺少的一环，是建设我国和谐社会的切实需要。加强集体林权流转管理，做好林权登记工作，规范林权流转合同和流转程序更是重中之重。

[关键词]集体林权；流转；管理

一、集体林权流转管理的完善

(一）强化林权登记和林权流转登记工作

林权登记是集体林权流转中的重要环节，通过林权登记明晰权属，是集体林权有序流转，减少林权纠纷的必要保障。只有以林权证为基础，做到转出方凭林权证流转，转入方及时办理林权登记，才能保证林权流转合法、有效、安全。各级林业部门要严格按照林权登记发证的有关规定，以规范的林权证范本发证，要严格做好户口统编工作，做到“有林有证”、“一林一证”。全国应建立统一的林权登记机构、统一的林权管理档案和林权证管理电子信息系统，登记机构依法应当公开登记档案，并接受公众查询，使交易中的受让方能清楚了解出让方林权的真实性与合法性，放心地进行交易，最大程度避免权属争议的发生，从而维护林权人的合法权益和市场经济秩序。

各级林业部门要认真审查林权流转登记申请文件，特别是要认真审查其权属证明文件和流转决策程序合法性、有效性、申请人的资格证明、流转合同和流转方式等内容，对于合法规范的林权流转，需要变更林权的，林权登记机关应及时受理，认真审查并进行流转变更登记；对于不符合法律法规相关规定的流转，登记机关不得给予变更登记。

(二)规范集体林权流转合同

目前集体林权流转过程中使用的合同，有相当一部分不科学、不规范，权利和义务不明确，存在严重缺陷，容易造成纠纷。依照《集体林权流转管理办法（征求意见稿）》的规定，一份规范的集体林权流转合同，应包含以下基本条款：（一）流出方和流入方的名称或者姓名和住所；（二）流转的林地、林木的林地类型、坐落位置、面积及四至界线地形图、林种、树种、林龄、蓄积量、株数等；（三）流转期限和起止日期；（四）流转方式；（五）流转林地的用途；（六）流转价款及支付方式；（七）合同到期后地上附着物及相关设施的处理；（八）双方当事人其他权利和义务；（九）违约责任；（十）解决争议的方法。

需要说明的是，这些基本条款仅是示范性的，是为了告知流转双方在订约时应该列明这些条款，但并不意味着缺少其中的某一项会导致合同不成立或者无效。双方也可以在此基础上增加其他条款，如明确森林防火和病虫害防治等责任的条款。

林业主管部门在审查林权流转登记申请文件时，应着重对流转合同的内容和规范性进行审查，双方权利义务过于简明的合同以及没有采用规范合同样式的流转合同，应当暂停审查，在双方当事人对合同进行补正或变更后再行审查。

(三)规范集体林权流转程序

2010年5月，农村林业改革发展司发出了《关于征求<集体林权流转管理办法（征求意见稿）>等草案修改意见的函》，由此可见，国家正着力于用单行法规规范集体林权流转，这必将规范我国目前还较为混乱的集体林权流转秩序，提高目前还较为低下的集体林权流转效益，其进入试行阶段后的实际运行效果如何，令人期待。该草案分为总则、流转范围、流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理、有关责任和附则八章，这样的体系还是比较全面、具体的，但是不足之处也较为明显，就是没有一个明确具体、显而易见的流转程序。笔者认为，这样的立法缺漏是一种无奈之举，因为各地由于林业资源、林业生产具体情况不同，无法采取整齐划一的流转程序，让各地根据该草案规定的大体流转纲要，结合自身具体情况进行流转程序的管理，会取得更好的效果。因此，建议在修改该草案时，应将流转程序独立成章，将集体林权流转的大体程序加以规定，以此作为指导各地集体林权流转的指导性程序。笔者认为，集体林权流转应包含以下程序：

首先，必须对现有权属状况进行公示，公示的手段是发放林权证。林权证是集体林权流转的唯一法律凭证，权属不清或者存在争议的林权不得流转。应明确林权登记和换发证程序，并做好事后的审查工作。

其次，集体林权的流转，须民主决策。应当通过招标、拍卖等公开竞价形式进行，且须经本集体经济组织三分之二以上成员或村民代表同意；集体林权流转方案须公布。

再次，林权流转的双方当事人应当签订书面合同。没有采用规范样式合同文本的，不予审核，待采用规范合同文本之后再行审核。

最后，须办理林权变更登记手续，未经登记，流转不发生法律效力。

二、集体林权流转相关配套设施的完善

（一）森林资源资产评估机构的完善

国家对于森林资源资产评估制度的建立早有重视。2003年中共中央、国务院在《关于加快林业发展的决定》中明确提出要“发展森林资源资产评估机构，促进林木合理流转，调动经营者投资开发的积极性。”在2008年《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中又一次强调要加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。

资产评估的两大要素是评估技术和评估管理。要加强评估技术建设，就要积极培育资产评估专门人才，加强对资产评估资格的考试和审查制度，不断提高评估人员的素质。对于资产评估管理，西方国家对森林资产评估的管理主要有三种模式：政府管理模式、行业管理模式和政府监管下的行业管理模式。考虑到森林资源对于我国经济建设的意义和森林资源经济效能所需要的相对宽泛的流转环境，笔者认为，我国的森林资产评估管理应采取第三种模式为宜。在政府监管下的行业管理模式，一方面使森林资源的最终决定权集中在政府，有利于在市场调节失灵时实施宏观调控；另一方面，行业管理的方式又保障了资产评估的专业性、增强了资产评估的灵活性，更有利于之后的林权流转工作。

（二）建立健全集体林权流转纠纷的仲裁和处置机制

我国《土地承包法》第51条规定：“因土地承包经营或流转发生纠纷时，可请求村民委员会、乡(镇)人民政府等协商解决，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或直接向人民法院起诉。”但现实中，大多数地方政府尚未形成处理林权流转纠纷的规范化制度，同时也缺乏相关的法律条文与仲裁依据，“有的纠纷积压了几年或十几年仍无法解决”。因此，须尽快制定处理林权流转纠纷的具体实施办法，确定好纠纷双方的权利义务，完善相关的争端处理机制，为林农解决林权流转纠纷问题提供制度支持和法律援助。

（三）加强林业社会化服务

在现今集体林权流转过程中，应积极扶持林农组建各类专业合作社、行业协会，引导培育新型的林业社会化服务组织，形成多种经济成分、多层次、多形式的服务网络，为林农提供流转前、流转中和流转后的全过程综合配套服务。发展林业专业协会，充分发挥信息服务、政策咨询、行业自律、科技推广等作用。引导和规范森林经营方案编制等中介服务健康发展。

[参考文献]

[1]李延荣,周珂.集体林权流转和林地使用费问题研究[M].北京：中国人民大学出版社,2008.

[2]乔永平,聂影,曾华峰.集体林权制度改革研究综述[J].江西社会科学，安徽农学通报,2007，(8):4-6.

[3]诸江,周训芳.林业物权制度解析[J].中南林业科技大学学报：社会科学版，2008，2（3）：25-28.

[4]曹明德,黄锡生.环境资源法[M].北京：中信出版社，2004.

[5]周训芳,谢保国,范志超.林业法学[M].北京：中国林业出版社，2004.

[6]钟德军,魏天波.林权纠纷及其解决途径[J].河北林果研究，2008.

[7]刘德钦.林政管理学[M].北京：经济科学出版社，2010.

[作者简介]高明，山东潍坊人，山东泰琪律师事务所主任。