委托调解制度探析

[摘 要]委托调解是对法院调解工作方式的创新，是适应新形势下人民调解的有力延伸，对于化解基层矛盾，推进和谐司法，维护社会稳定具有重大意义。虽然委托调解制度现仍处于摸索阶段，有许多问题需要解决，但是其前景有目共睹，在当前诉讼增多的影响下，基层法院有必要对该制度进行探索、研究，积极着手构建，并加以创新。

[关键词]委托调解；调解范围；调解程序

当前，我国正处于社会转型期，一些隐藏矛盾被触发，法院受理案件数量正在增长，需要对司法资源进行合理分配和充分利用，真正实现司法的公正、高效、便民。委托调解制度的引入、实施和规范运作，有助于法院借助社会力量，缓解案多人少的矛盾。委托调解制度在部分法院已得以有效实施，实现诉调对接，充分发挥了化解纠纷的功能，但仍需对这一制度进行不断的完善。

一、委托调解制度的概念及其功能的定位

（一）委托调解概念

根据《最高人民法院关于人民法院民事调解若干问题的规定》（以下简称《民事调解若干问题的规定》）第三条的规定，委托调解是指人民法院将诉至本院的民事纠纷，在各方当事人同意的基础上，委托有关的企事业单位、社会团体或其它组织和个人进行调解的制度。其特征有三：1.委托调解的对象为法院受理的民事案件；2.委托调解必须经当事人的同意；3.受委托的对象可以是组织，也可以是个人。

（二）委托调解的功能定位

1.有助于缓解法院案多人少的矛盾

近年大多数基层法院的民事案件总体上呈上升趋势，一线办案法官长期高负荷、高强度、高效率地处理纠纷，但仍难以抑制这个趋势。审判任务繁重与审判力量不足的矛盾日益明显，司法资源浪费在重审中，降低了司法效率，而那些确实需要法院解决的问题却得不到足够的司法解决，导致人民法官不懈努力得不到应有的社会效应。建立委托调解制度，既能达到纠纷化解的目的，又能实现分流案件，减轻法院工作压力的效果，又使法官能腾出更多的时间、精力用于处理一些涉及疑难法律问题的案件。

2.有利于发挥社会力量的作用

《民事调解若干问题的规定》第三条第二款中规定的“有关单位或个人”一般是指具有专门法律知识的组织和个人，如人民调解委员会、消费者权益保护委员会、律师、退休法官等，还包括与调解案件有关的组织和个人，像行业协会、专业技术委员会、行业专家等，他们凭借具有的法律知识或专业知识以及调解经验获得法院和双方当事人的信任，进而接受受诉法院的委托进行调解。①正是由于调解人员生活背景、知识结构等各不相同，借助社会力量，使纠纷的解决在不违反法律、行政法规强制性规定和不违反社会公共利益的前提下，更符合行业习惯、地方习惯、民间习惯，促进法治与本土特色更好地结合，有效化解社会矛盾。

3.有助于降低化解纠纷的成本

从当事人的角度出发，委托调解不仅满足当事人解决纠纷的需求，又能减少解决纠纷的成本，相比于诉讼，调解不存在严格的程序要求，纠纷当事人自主性较强，纠纷的迅速解决，有利于当事人及早从纠纷中摆脱，防止诉讼延迟给当事人造成损失。柔性的调解更能淡化当事人之间矛盾，促进诉讼和谐。此外，利用委托调解达到纠纷化解效果，可使部分当事人享受免费的纠纷解决服务，如对立案后经委托调解结案的，对当事人免收诉讼费用。

4.有利于缓解调解的供需矛盾

近年来, 受过法律正规训练的高校毕业生大批进入法院, 给法院带来了现代化的法律观念和司法理念, 但另一方面,与从家门——校门——法院门的“三门”法官的年轻化相伴而生的社会生活经验的匮乏, 使得很多当事人基于传统观念对他们的信任感缺乏，容易导致这种充斥着大量的法律专业名词而欠缺人情味与说服力的调解成功率不高。而委托调解中调解人员和组织的多样选择性，使调解更具人情味、可接受性，由“刚性”转变为“柔性”解决, 有利于缓解调解解决民事纠纷的社会需求与因审判人员构成变化导致的调解能力不足之间的矛盾。②

二、委托调解程序

（一）委托调解工作程序

1.委托调解的程序框架

从实践中看，委托调解的程序主要为：一是询问当事人是否同意委托调解：当事人享有诉权，在当事人将案件诉至法院，符合立案要求时，法院应当受理。因此，是否接受委托调解，当事人有决定权。二是组织调解：若当事人同意调解，则案件进入调解程序。调解程序相对灵活，由调解员根据具体纠纷类型，进行灵活安排和组织。三是调解协议的确认：对于当事人在委托调解中达成的调解协议，若要求法院制作调解书时，法院需对调解协议进行审查。对调解协议的审查应着重从以下两方面进行：第一，调解协议是否反映当事人的真实意思；第二，协议的内容是否合法。

2.委托调解是否以立案为前提

委托调解在实践中简单地分为诉前委托调解和审前委托调解两种不同的形式。在委托调解中，是否需要以法院先立案为前提，值得探讨。

依据《民事调解若干问题的规定》对委托调解的界定，其应当是对已由法院受理的案件，再委托于其他的组织或个人进行调解。委托调解在性质上应当是一种法院调解。除私力救济外，国家为纠纷解决提供了多元化的救济方式，人民调解、仲裁和民事诉讼都是解决纠纷的途径。委托调解的前提是当事人已向人民法院提起诉讼，当事人选择了民事诉讼方式来解决纠纷。在当事人选择了一种救济方式后，法院应当尊重当事人的程序选择，但是法院可在立案前向当事人发放诉前调解指南，促使当事人能重新考虑救济途径。在立案之前，当事人若暂时放弃诉讼这一最终救济途径，而选择先调解，这里的调解笔者认为不能被称为“委托调解”。因为该调解与当事人未向法院起诉而寻找相关单位和个人对其民事纠纷进行调解情形类似，并无实质区别。委托调解应发生于立案后，是诉调对接机制的延伸。

三、对构建委托调解制度的几点思考

（一）明确委托调解案件类型

民事纠纷主要涉及当事人之间的私权利，且绝大多数民事纠纷都可以通过调解来解决。但是并非所有的民事案件都适合委托调解。若不明确委托调解案件类型，允许对所有案件进行委托调解，则不仅不利于纠纷的解决，反而损及司法的权威和公正。委托调解案件类型范围的限定，也体现法院在委托调解上的慎重态度。

首先，适用委托调解的案件必须属于可调解案件的范围，对于可调解或应当调解的案件类型，我国的司法解释已做了较明确的规定。

其次，结合各法院受理案件的实际情况，明确委托调解的案件类型，具体如下：（1）当事人双方一起至法院要求解决纠纷的案件；（2）未经过基层组织调解而直接起诉至法院的婚姻家庭、相邻纠纷等；（3）事实清楚、权利义务明确、争议不大的纠纷；（4）现阶段不宜通过诉讼程序解决的纠纷；（5）其他通过委托调解解决效果更佳的案件。如婚姻家庭、继承纠纷、相邻纠纷、道路交通事故损害赔偿纠纷案件、简单的人身损害赔偿纠纷、民间借贷纠纷案件及其他小标的的商事案件等。

（二）受托调解人的选择

委托调解中，受托调解人是委托调解制度的核心，他们不但要有高度的责任心，也要具备过人的调解能力，并且委托调解其实是一项与调解者个人经验、能力、知识乃至人格魅力紧密相关的实践活动。法院作为委托人，如何寻找适当的受托调解人员，是委托调解制度具体操作中的难题。

从委托调解做得比较成功的一些法院的情况看,除委托组织外，法院聘请的调解员大体上由以下三种类型的人员组成：一是经验丰富的退休法官，二是有丰富的群众工作经验、调解工作经验的基层干部，三是有某一方面的专业特长、熟悉某一方面的法律和技术问题、有处理纠纷和代理诉讼经验的律师和其他人员。笔者认为，调解人员宜以较早退居二线的法官和聘请的人民陪审员为主，退休法官时间充裕，他们参与委托调解，可以充分发挥自身法官多年审判实践积累的经验和深厚的法律功底，使所调解的民事案件处于一个较高的质量水平。同时大量退休法官在具体案件处理中言传身教，也起到对其他调解员的示范作用。此外也可适当吸收热心于调解工作的人民调解员作为补充。

在条件成熟的情况下，法院内部可设立专门的“委托调解办公室”，这样既便于法院对该组织的指导,又便于当事人利用委托调解,同时也可以方便快捷地移送案件材料,节约案件材料在法院与调解组织之间转移所需的时间，既容易为法院所认同 ,又为当事人所欢迎，更符合民事诉讼中的“两便原则”。建立调解员名册，扩充调解人员和组织的选择范围，并由当事人自主选择调解员，扩大当事人在委托调解中的自主选择权，增强当事人在调解中的主体地位，从而使当事人更愿意选择以委托调解的方式来解决纠纷。

（三）细化委托调解程序

建章立制，促进委托调解程序的规范化，提高调解效率。概括而言，可以将委托调解分为庭前委托调解和庭后委托调解两种形式，具体的委托调解流程如下：

庭前委托调解：法院在送达受理、应诉材料的同时，征求当事人是否同意委托调解，如同意，则由立案法官联系适当的受托调解人对该案件进行委托调解，由调解员行使调解职责，委托调解时间宜以15天到20天为妥，因考虑实践操作，基层法院受理的案件大部分以简易程序审理，法院指定的举证期限不少于15天。当事人在收到应诉材料后到开庭审理之间一般会有20至30天左右的间歇期，而这段时间正好给了委托调解制度以足够的时间。并且15天左右的委托调解时间及一般1至3次的委托调解次数对于一个能够调解的案件而言已经足够，过长的委托调解时间可能会使当事人讼累，不能做到及时化解纠纷。

庭后委托调解：在案件开庭审理后，如承办法官认为委托调解更有利于化解纠纷，息诉宁人，可以在征得当事人同意的情况下进行委托调解，调解时间以10天为限，且调解时间不应计入审限。

如调解成功，则以原告撤诉或法院出具民事调解书的方式结案，承办法官要对双方达成的调解协议的真实性和合法性进行严格审查后才能出具调解书。如果调解不成，则受托调解人在委托调解期届满后将案件交还法院，由法院尽快审理判决。

委托调解制度作为新生事物，是法院调解工作方式的创新，是新形势下人民调解工作的有力延伸，对于化解基层矛盾，推进和谐司法，维护社会稳定具有重大意义。因此，法院在建章立制的同时要加强宣传工作，营造委托调解的良好社会氛围，消除当事人对委托调解制度的疑虑，增强信任度，让当事人信赖委托调解这一新的解决纠纷途径，进而促其能主动选择委托调解，最大限度地发挥委托调解制度的社会功能。

[注釋]

①参见杨润时主编，最高人民法院研究室、最高人民法院诉讼调解规范化研究课题组编著：《最高人民法院民事调解工作司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2004年版，第46页—第47页。

②杨秀清：《反思法院调解主体的社会化》，载《社会科学论坛》,2008年第4期。

[作者简介]林建林，乐清市人民法院。