若干涉烟法律法规中的信息管制及其体现

曾 杰

(重庆市九龙坡区烟草专卖局，重庆 400050)

一、《烟草控制框架公约》与烟草成分信息披露

在经济法的观点看来，涉烟法律法规特别是以烟草专卖法及其实施条例为核心的烟草产业政策法是通过立法的形式将烟草业作为一种特殊的产业给予保护、支撑与限制。

烟草产业政策法对烟草业的保护与支撑是全面和具体的:从烟草种植到烟叶收购加工;从烟叶到成品卷烟;从生产到运输、销售;从生产经营到行政执法……可以说，凡是涉及烟草的各个环节，烟草产业政策法都给予了全方位的保护，使国家对烟草产业的经营处于全面高度垄断状态。对烟草业专门立法的原因、目的、意义等自不必说，更多的应是从国家利益和消费者利益为出发点。本研究所要讨论的主要是在烟草产业政策法中，对烟草业的一些限制性条款，如烟草制品的成分管制。2006年1月9日，《烟草控制框架公约》(以下简称公约)在中国正式生效。公约中的相关内容，将成为或者影响我国烟草产业政策法的具体内容。公约第9条规定:缔约方会议应与有关国际机构协商提出检测和测量烟草制品成分和燃烧释放物的指南以及对这些成分和释放物的管制指南。公约第10条规定:每一缔约方应根据其国家法律采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施，要求烟草制品生产商和进口商向政府当局披露烟草制品成分和释放物的信息。每一缔约方应进一步采取和实行有效措施以公开披露烟草制品有毒成分和它们可能产生的释放物的信息。在烟草产业法中的限制性条款，除了成分管制外，还有信息管制。

二、现代市场与信息管制

在现代市场环境下之所以要有信息管制，主要在于消费者与经营者相比有四个弱点，需要特别保护:1)消费者经济力量的微弱。在商品交易中，以个人力量独立从事交易的消费者与作为生产者的大公司、大企业，尤其是大的垄断集团相比，其经济力量极为弱小，造成了买卖双方交易能力的不平衡。2)消费者商品知识的欠缺。消费者只为满足生活需要而购买品种多、范围广的多类商品，而经营者以营利为目的而专营特定的商品，两者之间有关商品的知识存在着固有的差异，又加上科学技术的飞速发展，生产技术和工艺日益高度复杂化，使消费者越来越难以对所购商品的品质作出判断，因而不得不形成对经营者的全面依赖。3)消费者固有的人性弱点。消费者购买商品不具有营利性，故其购买中缺乏经营者的理性，而是依个人兴趣喜好、虚荣心及侥幸心理等来选购商品。这些心理上的弱点最易被拥有现代营销手段的经营者所利用因而导致对其利益的侵害。4)消费者组织上的缺乏。消费者在各项交易中力量本已极为弱小又历来缺乏组织，不能通过团体的力量来与经营者组织体相抗衡，以致成为经济上的从属者，容易受到经营者的侵害。由于这些原因，在现代经济条件下，消费者在强大的经营资本面前，呈现出显著无力的状态，少数生产经营者为了追求利润而不择手段，使消费者置身于丧失财产乃至生命的危险之中。因此，要对处于弱势的消费者进行保护。而对消费者进行保护的一个前提就是对消费者进行信息披露;对经营者(或者一个产业)进行信息管制——防止其利用自身优势进行信息滥用，误导甚至欺骗消费者。信息管制主要包括了两方面的内容:一是强制披露;二是反向利益宣传。①指宣传一些使经营者不利、无助于销售甚至导致滞销的信息。如在卷烟盒上必须注明吸烟有害健康;拒绝出售卷烟产品给未成年人等。这种信息管制对于一些存在极大负外部性②负外部性(negative externality)，是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。按通常观点，吸烟除不利于吸烟者的健康外，还不利于吸入“二手烟”人士的健康就是烟草负外部性的典型表现。的产业，如烟草业表现得比较典型。

三、现行法律中的烟草信息管制条款及体现

在烟草产业政策法中，有明确信息管制的条款主要有《中华人民共和国烟草专卖法》第五条第二款:国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟，劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟。第十八条国家制定卷烟、雪茄烟的焦油含量级标准。卷烟、雪茄烟应当在包装上标明焦油含量级和“吸烟有害健康”。第十九条禁止在广播电台、电视台、报刊播放、刊登烟草制品广告。《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第二十九条:在中国境内销售的卷烟、雪茄烟，应当在小包、条包上标注焦油含量级和“吸烟有害健康”的中文字样。在地方法规中有也有烟草产业的信息管制条款，如《重庆市烟草专卖管理条例》第四条:各级人民政府和社会组织应加强吸烟有害健康的宣传教育，禁止或者限制在公共交通工具上和公共场所内吸烟，禁止中小学生吸烟。第十六条第二款:烟草制品零售经营者不得向未成年人出售烟草制品。

上述信息管制条款在实际运行中有不同的体现。

(一)在社会舆论中体现

主要是关于禁止在特定场所吸烟的宣传。涉及的法律条款包括《中华人民共和国烟草专卖法》第五条第二款、地方性法规中《重庆市烟草专卖管理条例》第四条等。为传达在特定场所禁止吸烟的信息，通常的做法是在一定的场所张贴形状各异，但实质信息趋同的禁烟标志。③图片源于互联网。如图1。

图1 禁烟标志

这类标志所传达的是特定区域禁止使用烟草制品的信息，劝诫吸烟人士在特定场合不得使用烟草制品，对烟草生产商而言是一种不利宣传。但传达这样对烟草生产商不利的信息，往往是基于公共的、不特定多数人的利益而为之(此为通常理由，并在立法中体现)。

(二)在烟草产品包装中体现

目前通常观点认为:使用烟草制品会有对健康造成一定不利影响。④通常认为吸烟与呼吸系统病、心脑血管疾病及某些肿瘤的发生有相关性。参考:http://www.xh1958.com/jkzs/201107/207.html，2012年9月17日最后访问。在政府相关机构特别是卫生机构的呼吁和要求下，烟草生产厂商必须在产品上明确无误地告知消费者这样的信息:吸烟有害健康;尽早戒烟对健康有利。让消费者在自身嗜好与健康问题上做出自主的、均衡的选择。这类信息的传达涉及的法律条款主要有《中华人民共和国烟草专卖法》第十八条、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第二十九条等。这些法律法规要求，烟草生产商必须在其产品上有所体现。如图2。

图2 卷烟的外包装

从图2可以看出，上述几个品类卷烟的外包装体现了相关法律法规对规定信息的管制。1)给予了警示:吸烟有害健康;2)进行了劝诫:戒烟可以减少对健康的危害;3)实施了披露:标明了焦油量、烟碱量、一氧化碳含量数据。

法律要求烟草生产企业在其产品上标注上述信息，而不允许相关企业标注对自身产品有利的信息，①1995年12月20日国家工商行政管理局令第46号发布《烟草广告管理暂行办法》，“第六条 烟草广告中不得有下列情形:(四)表示吸烟有利人体健康、解除疲劳、缓解精神紧张的。”是一种非常明显的信息管制。这种管制是以法律的形式确定下来的，具有强制性。

(三)在烟草广告及其广告办法中体现

烟草作为一种商品，有推广和宣传的内在需求。然而，由于其本身性质的特殊性，并不允许被广泛地宣传和推广。最直接的体现就是:烟草广告被严格限制。《中华人民共和国烟草专卖法》第十九条:禁止在广播电台、电视台、报刊播放、刊登烟草制品广告。与之具有配套意义的是国家工商行政管理局发布《烟草广告管理暂行办法》，在此部门规章中，对烟草广告禁止发布的媒介及场所、在国家禁止范围以外的媒介或者场所发布广告的审批权限、烟草广告内容的禁止性规定、烟草广告中忠告语及面积的要求等多方面的内容都进行了详细规定。对烟草广告的相关规定，可以说是对烟草最具影响的信息管制:烟草生产商不能广而告之产品特点、口感、功效等。经典产品的销售只能靠特定认知、熟悉的消费者“回头购买”;新品的推广也只能借助各类非典型广告的推广方式进行。非典型广告方式必然不如传统的、典型广告效果好。

(四)在传达拒绝向特定人群提供产品的信息中体现

《中华人民共和国烟草专卖法》中有关于“劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟”的内容;作为地方性法规的《重庆市烟草专卖管理条例》第十六条第二款:烟草制品零售经营者不得向未成年人出售烟草制品。这一条款清晰无误地传达了这样一个信息:烟草制品的经营者只能将烟草制品销售给成年人;广大社会公众在这样条款下分为了两类:能购买烟草制品者，不能购买烟草制品者。图3即为此条款的实际运用。

这种标志在全重庆市所有的烟草零售点均有张贴。该标志所传达的信息从本质上来讲是对烟草销售不利的:限定了购买烟草制品的人群。但对于作为立法者，为何对可购买群体的信息进行管制，进而对实际的购买行为进行限制，不是本研究重点。一个显而易见的理由应该是:为了公众利益。

图3 禁止向未成年人出售香烟的标志

四、结束语

随着相关国际条约在我国的逐步实施及公众健康意识的提高，对烟草行业的各种限制(不光是信息管制)会逐步明显。有业内人士曾指出，“烟草包装盒是烟草业几乎唯一可用的宣传载体”，然而就是这个行业还可控的载体，也面临信息管制的限制。卷烟包装上被管制的信息，难保不出现卷烟成分的公布、吸烟严重疾病的状态等。对于可能出现的各种信息管制，有必要进一步关注。