延安13年的“人代会”制度

◎ 文/万一

主持人语

人民代表大会制度是中国人民民主专政的政权组织形式，是中国的根本政治制度。

本期《延安精神》栏目，通过中国共产党在延安十三年里，对我国的根本制度——人民代表大会制度的探索、形成及发展做一详细的介绍，对这一制度形成的复杂性、艰难性、曲折性重新认识，让我们在满怀对十八大的期望和祝愿中，深刻了解人民代表大会制度的形成与发展历程。

为加强监督工作，各抗日根据地普遍建立三三制政权（即共产党员、非党的左右派人士、中间派人士在政权机关中各占三分之一）。1941年11月陕甘宁边区第二届参议会全体参议员合影。前排左二为边区政府主席林伯渠，前排左三为边区政府副主席、民主人士李鼎铭。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。但这一根本制度从萌芽、形成、发展，却是经历了一个较为复杂曲折的过程。

中国共产党于1921年7月成立之后，即组织发动了一系列工人运动，在农村，则通过农民协会把农民组织起来。1927年8月7日，中共中央在汉口举行的紧急会议，确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针。9月19日，中共中央政治局在《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题的决议案》中，提出要建立“工农苏维埃”政权。此后，革命根据地的政权组织形式开始由农民协会向工农兵代表会议转变。1928年，党的六大提出，要建立工农兵代表会议政府。1931年11月7日，在江西瑞金举行了“第一次全国工农兵代表大会”（又称“中华苏维埃第一次全国代表大会”）。全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关。这样，工农兵代表会议制度，就由中国共产党领导的农村革命根据地的地方工农民主专政政权的组织形式，转变为中华苏维埃共和国的国家政体，是人民代表大会制度雏形时期的一种形态。

实行参议会，推行“三三制”

一是修改“国体”及其名称。1935年12月，中共中央通过的《关于目前政治形势与党的任务决议》提出，把“工农共和国”改为“人民共和国”。1936年8月，中共中央在《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》中，提出把“人民共和国”改为“民主共和国”。1937年2月，中共中央致电国民党五届三中全会，表示愿意将苏维埃政府改名为中华民国特区政府，并提出把陕甘宁边区创造为全国抗日民主模范区。1937年9月，中共中央正式宣布取消中华苏维埃共和国的称号，将中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处改为中华民国特区政府即陕甘宁边区政府。这样，陕甘宁边区政府既是国民政府管辖的一个地方政权，相当于省的建制，又是中国共产党领导下的新民主主义政权。

二是为了适应这一转变，陕甘宁边区各区县于1937年7月广泛发动人民选举参议员，召开参议员大会，选出基层各级抗日民主政府和参议会常驻机构，参议会制度逐渐在县区以下的基层政治生活中代替工农兵代表会议制度，成为最基本的政治制度。

此外，共产党还从政权组织形式上作了变动，就是实行“三三制”。所谓“三三制”，就是在抗日民主政权中，共产党员、左派进步分子、中间分子及其他分子各占三分之一。1940年3月，毛泽东为中共中央起草的党内指示《抗日根据地的政权问题》，正式提出“三三制”原则，要求革命根据地按照“三三制”原则建立各级参议会制政权，并在陕甘宁边区部分区县首先试行。12月13日，毛泽东在为中央书记处起草的《抗日根据地应实行的各项政策》中提出：“苏北组织政权机关及民意管事机关时，应坚决实行三三制，共产党只占三分之一，在开始时还可少于三分之一……真正组织各党各派各界各军的联合政权，力避我们包办。这对于全国是有大影响的。” “三三制”就是各级代表会议制度，是真正的民主制度。

三是陕甘宁边区政府的示范作用。一方面，强调边区的作用。毛泽东说：“民主制度在外国已是历史上形成的东西，中国则现在还未实行。边区的作用，就在做出一个榜样给全国人民看，使他们懂得这种制度是最于抗日救国有利的，是抗日救国唯一正确的道路，这就是边区在全国的意义与作用。”另一方面，党中央明确把陕甘宁边区作为“试验区”。毛泽东说：“陕北已成为我们一切工作的试验区，我们的一切工作在这里先行试验”。所谓“试验区”，体现在政权建设上就是新民主主义。1940年3月初，毛泽东在边区党政联席会上明确提出：“陕甘宁边区的方向就是全国新民主主义的方向。”

实行人民代表会议制度

1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》中，首次提出了“人民代表大会”这样一个崭新的概念。他说：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制。”在这里，毛泽东就为人民代表大会勾勒出了初步的轮廓。其实，这不仅是新民主主义的政体或政权组织形式，也是社会主义的政权组织形式。这时所表述的“人民代表大会”，与实施的“人民代表会议”的含义是一致的。

随着抗日战争的即将结束，适用于抗战期间的政权组织形式也即将完成其历史使命。解放区的政权组织形式开始由参议会向人民代表会议过渡，并逐步实行人民代表会议制度。1944年底，当时任陕甘宁边区参议会副议长的谢觉哉曾提出将边区参议会改为人民代表会议。1945年9月，边区参议会和政府决定先将乡参议会改为乡人民代表会议。1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关”，“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员”，“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责。”这就以立法（宪法原则）的形式确立了人民代表会议制度。

1947年11月，中共中央批转了关于政权组织形式问题的指示信，要求在土改中，应使解放区政权自下而上地实行人民代表会议制。总之，“人民代表会议是人民政权的主要组织制度、组织形式，有整个的代表会的系统，由代表会选出各级政府委员会。”毛泽东深入浅出地说明了，为什么要实行人民代表会议，而不实行苏维埃或者议会制。人民民主专政的国家，是以人民代表会议产生的政府来代表它的。1948年11月30日，中共中央发出了关于新解放城市中组织各界代表会的指示。指示中说，中共中央决定，在城市解放后实行军管制的初期，应以各界代表会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式；各城市解放后，人民代表会议何时召开，须视军管期间，共产党各项政策实施效果及人民群众组织情况而定，但最主要地还要看我们运用各界代表会这一组织形式的成效如何。“人民代表会议是我们的组织武器，而各界代表会则可看做是人民代表会议的雏形。”各界代表会是人民代表会议的前身，是一种“政权和半政权的组织形式”。

1948年，随着解放战争即将结束，当时党的主要领导人毛泽东等都在努力探索取得全国政权之后，应如何组织和实行这一政权。一方面，毛泽东在一系列书信、指示中谈到要召开人民代表大会。另一方面，限于当时战争并未完全结束等条件，毛泽东又明确主张要召开政治协商会议，并把召开政治协商会议作为召开人民代表大会的一种过渡。而这种过渡，作为一种主张，从提出到实际实行，一直持续到1954年9月全国人民代表大会的召开。