公众参与公共政策过程中的民意调查作用分析——基于系统动力学视域<br/>

公众参与公共政策过程中的民意调查作用分析——基于系统动力学视域

2012-07-19廖晓明

华东经济管理 2012年5期

关键词：目标群体公共政策民意

张蓉，廖晓明

（南昌大学 a.理学院；b.廉政研究中心，江西南昌 330031）

公共政策是指国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法律、法令、措施、办法等的总称[1]，它是“对全社会价值的权威性

分配”[2]。随着我国政治体制与经济体制改革的不断推进，公众参与公共政策已经成为一种趋势，在公共政策过程中发挥着重要作用。但是，在公众参与公共政策所产生的“良性

循环”同时也会带来社会价值分配的“富者越富”。然而，在公众参与公共政策的诸多途径中，民意调查作为民意表达的最优工具，是政府与公众沟通的桥梁，不仅促进了公众与政府的良性互动，也有效遏制了公共利益分配的“富者越富”。

一、公众参与公共政策的现状

（一）公众参与公共政策的“良性循环”

由于市场经济、民主政治与大众传播的迅速发展，我国公民参与公共决策的意识逐渐唤醒，并且利用多种参政议政的途径和形式，开始积极地参与到公共政策中来，以维护个人合法权益和公共利益。如：

2010年1月28日宣布“流产”的武汉市《公交线网优化三年行动计划》，该方案因民意否决，最终将“原计划2010年新辟、调整112条公交线”变更为“年内新辟、调整20条线路”。

2009年12月，广州市番禺超过九成居民反对建设番禺垃圾焚烧发电项目，且通过各种途径表达对垃圾焚烧发电厂项目的反对意见，使得番禺区委书记谭应华在业主代表座谈会上表示：垃圾焚烧发电厂项目已停止。

2007年12月13日，厦门海沧区PX项目落空，该项目由于“离居民区太近，威胁着厦门百万人口的生命安全”，而遭到厦门市民公共参与抵制。厦门政府已放弃该项目而与公众达成和解。PX项目迁址漳州，相关环评审批于2009年1月9日通过。

近年来，我国社会组织也发展迅速，2009年底，依法登记的社会组织43.1万个，其中社会团体23.87万个，民办非企业单位19.04万个，基金会1843个；截至2010年9月，登记注册的社会组织总量已达43.5万[3]。

随着互联网的发展，“网络问政”已成为一个热词，国务院新闻办公室2010年6月发布的《中国互联网状况》显示，每天人们通过论坛、新闻评论、博客等渠道发表的言论达300多万条[4]。自2009年始，每年“两会”之前温总理都会如约与网友们在线交流。2011年2月27日上午9时，总理就国计民生诸多方面问题听取网友们的意见，并以诚恳的态度回答了网友们的提问，让网友们如沐春风。这是开明的政治环境和社会公众主人翁意识的提高，从而形成的政府与公众的互动局面，我们可以用“良性循环”基模（图1）进一步揭示这种关系。

图1 公共政策与公众参与的良性循环基模

图中，“+”号表示两个关联因素之间同方向，“-”号表示两个关联因素反方向。表示正反馈环，表示负反馈环。偶数个负因果链表示正反馈环，奇数个负因果链表示负反馈环（下同）。

从该基模中可以看到，公共政策与公众参与存在一种良性循环关系。社会公共利益是公共政策的逻辑起点，也是公共政策的最高目标。那么，高质量的公共政策的制定及执行必然是为了消除目标群体的利益差，因此，公共政策的制定及执行与目标群体的利益差之间存在负因果链。随着目标群体利益差的减小，公众参与使得社会利益合理分配的目的达到，所以目标群体的满意度提升，从而目标群体的参与度也会随之增加。当越来越多的目标群体通过不同的途径参与到公共政策中来，必然会形成各目标群体的利益诉求相互协商、博弈的局面。一方面，这种局面会加大目标群体对公共政策的影响，政府必须充分综合平衡各种利益诉求，最终制定出最能代表公共利益的公共政策；另一方面，这种局面会造成各目标群体利益的博弈均衡，从而缩小目标群体之间的利益差。因此该基模由三个正反馈环构成。从左至右，正反馈环结构依次为：公共政策质量及执行→+目标群体影响度→+制定者采纳度→+公共政策质量及执行；公共政策质量及执行→-目标群体利益差→-目标群体满意度→+目标群体参与度→+目标群体影响度→+制定者采纳度→+公共政策质量及执行；目标群体利益差→-目标群体满意度→+目标群体参与度→-目标群体利益差。

（二）社会公共价值分配的“富者越富”

公共政策是对社会价值所做的权威性分配，其制定与执行直接关系到目标群体的切身利益。如前所述，目标群体之间存在着博弈，各目标群体都会利用各种方式与途径表达自己的意见、看法和利益要求，以实现自身利益的最大化。由于资源的有限性，参与度高的目标群体必然获得更多的资源，而参与度低或无参与的目标群体可能分配到的资源会越来越少。我们可以用“富者越富”基模（图2）来分析这种现象。

图2 价值分配的富者愈富基模

在公众参与公共政策过程中，由于目标群体乙的参与度低，其利益诉求往往很难传递到决策层，从而只能被动地接受在目标群体甲导向下的政策安排，从而乙的利益争取量相对于甲的比例永远小于1，而这种利益比又会影响乙参与公共政策的积极性，造成乙的参与度进一步降低，这就形成了图2中右边的正反馈环；在目标群体甲一方，已经形成了一种比较稳定的结盟关系，他们凭借资金、权力、能力和关系等资源优势，具有了相当大的社会能量，于是公共政策更多地受到甲的影响，出现了甲利益争取的“富者越富”，如图2左边的正反馈环所示。然而，这样的发展结果是公众参与公共政策真正意图的背离，乙强烈感到受益不公，心态失衡，“相对剥夺感”甚至“绝对剥夺感”日益增强，由民意发展为民怨[5]，以至于采取极端的暴力方式来发泄对社会的不满。

事实上，我国贫富差距正在逼近社会容忍的“红线”。目前，被学界普遍认可的基尼系数是世界银行测算的0.47。我国基尼系数在10年前越过0.4的国际公认警戒线后仍在逐年攀升，贫富差距已突破合理界限[6]。2005年的安徽池州事件、2006年的浙江瑞安事件、2007年的四川大竹事件及2010年的多起校园血案，在这些极端案例中，处于“弱势群体”地位的诉求人存在一些非常危险的表达方式，它严重威胁到社会的安全稳定，同时也为发动最广大群众参与公共政策过程提出了紧迫的现实要求。

二、民意调查在公众参与公共政策过程中的作用

民意调查也称民意测验，是“运用系统性、科学性、定量性的步骤，迅速、准确地收集公众对公共事务的意见，以检视公众态度变化的社会活动，其主要功能是真实反映各阶层民众对公共事务的态度，以为政府或相关单位拟订、修正、执行政策的参考”[7]。完整的民意调查过程包括：确定调查目的；确定调查内容；获得调查样本；调查数据的整理、分析和报告；使用调查发现改进公共政策和服务[8]。民意调查是公众参与公共政策的众多途径之一，它的民意调查最大优点在于调查范围更广泛、调查方式更专业、调查手段更规范，结果更为准确全面，而且使政府居于主动地位了解民意。民意调查与公众参与公共政策过程如图3所示，图3中存在一个负反馈环，公共政策制定及执行→-目标群体利益差→+目标群体参与度→+民调真实度（民调广度）→+民调结果的可靠性→+政策调整→+公共政策制定及执行。民意调查在公众参与公共政策过程中不仅能够提供基础的资料和数据，还可以保证公众参与的广泛性、真实性、有效性和有序性。

（一）民意调查实现了公众参与的广泛性

如果说投票是社会公众对于公共事务主动积极的参与，那么民意调查则是公众对于公共事务消极被动的参与[9]。通过民意调查，可以向最广泛群体收集民意，特别是那些在政策过程中无意或无力表达自己想法的公众，也在无形中参与到政策过程中来，使他们有着和积极主动参与者一样的机会和权利去表达自己的意见和想法、有效保护自身的合法利益，如图3中的正因果链，目标群体参与度→+民调真实度（民调广度），目标群体的参与度与民调真实度（民调广度）正相关，换句话说，要使民调真实有效，必须保证目标群体的广泛参与，所以，一项好的民意调查在公共政策过程中必然要实现公众参与的广泛性，从而让最终的公共政策能够满足公众的需求，同时有效遏制公共利益分配的“富者越富”，实现社会的公平和正义。

图3 民意调查与公众参与公共政策过程

（二）民意调查保证了公众参与的真实性

民意调查基于科学的统计学原理和方法，较之于公众参与公共政策的其他途径，它是一条更为客观真实的民意表达渠道。首先，民意调查在样本选取上优于听证和座谈。由于人数和场地的限制，听证和座谈这两种参与方式往往只选取较少的公众与会，而且在与会人员的遴选上也有着很多的变数，因而这两种参与方式从某种程度上看更像是作秀，而非真正的公众参与。民意调查则却不受人数、场地，甚至时间、空间的限制，严格遵循分层随机抽样的原则，确保样本的广泛性与随机性，从而保证民调结果的真实可靠；其次，民意调查是更为客观真实的民意表达方式。根据“沉默的螺旋”理论，大多数普通的个人都力图避免因单独持有某些态度而造成孤立，从而在公众参与过程中很自然将自己的意见调转到与大多数人或权威部门一致。而民意调查是独立样本的收集并统计分析，所以在民意调查过程中，这种“沉默的螺旋”的心理现象在一定程度上可以得到控制，也体现了公众参与的真实性；再次，民意调查是公众意见的直接表达方式，虽然民意调查的形式多样，如电访、面访、信函、电邮等，但民调机构直接面向公众收集民意样本，对第一手资料进行整理、统计和分析，在此过程中无过多的信息路线与中间环节，对公众参与的民意表达失真风险影响较小。因此，民意调查在保证公众参与公共政策的过程中的真实性上，有着其它参与途径无法比拟的特殊优势。

（三）民意调查推动了公众参与的有效性

公共政策执行效率是整个政策过程中的关键，因为它是将政策条文转化为实际效果的唯一途径，而决策内容的知名度制约着它的影响力和影响范围[10]，可见，民众对于政策的了解和理解程度是该项政策的有效执行的先决条件。这就需要公众参与的有效性，而民意调查正是推动公众参与有效性的有力手段。通过民意调查，公众不仅可以在参与过程中加深对政策的了解，还可以在一定程度上激发对政策的认同感，从而形成政策执行的强大合力和凝聚力。此外，公众还可以通过民意调查参与到政策执行的监督中来，如图3中的正因果链，民调结果的可靠性→+政策调整→+公共政策制定及执行，通过民调结果中评价的政策执行效果，促使政策执行者与公众进行及时的沟通，并根据实际需要作出必要的调整或终止，从而充分发挥民意调查在公众参与过程中的桥梁作用，推动公众参与的有效性，以实现公众与政府的双向互动。

（四）民意调查体现了公众参与的有序性

民意调查是公众参与最重要的一种形式，合理使用民意调查是实现公民有序的政治参与的必然举措。公民有序政治参与是指公民在认同现有政治制度的前提下，为促进国家与社会关系良性循环、为提高政府治理公共事务的能力与绩效而进行的各种有秩序的活动，它包括各种利益表达、利益维护的行动[11]。党的十七大报告中提出：“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”我国正处于经济社会转型期，各种社会矛盾凸显，各方利益集团都迫不及待的表达自身利益诉求，而当正常的利益表达不能通过有效的参与形式表现出来时，往往导致政治参与以激进的方式表现出来[12]。由于民意调查“具有向较多民众征询意见的能力”[13]，因此，面对利益高度多元化的社会，民意调查是实践公民参与的有效方式。通过民意调查，可以提供不同的社会阶层、利益群体比较充分表达利益和意愿的机会，形成有效的社会沟通与对话机制，使公众和政府站在平等的地位上良性互动。民意调查的结果作为民意的集中体现反映到政府决策层那里，政府决策层把它反映到政策中，并将最终政策结果告之公众，从而使民意得到表达、疏导和回应；使公众有序地参与公共政策过程中来。

三、发挥民意调查在公众参与公共政策过程中的作用措施

我国虽然是进行民意调查较早的国家之一，但民调在我国的发展“还仅仅处于‘媒体和公众比较熟悉’的水平”[14]。目前，我国民调机构主要有五个类型，政府民意调查机构、媒体、高校科研机构、外资以及国内民营的民意调查机构。随着各省市社情民意调查中心的陆续成立，民意调查被引入政府日常决策过程渐成风尚。中国人民大学喻国明教授认为，在民意型决策时代，政府的第一要务已经不是要解决决策者脑子里有没有民意的问题，而是要解决民意如何进入决策的问题。政府决策只有充分综合各方利益，听取民意才能让公共决策效率得以整体提升。但是，我国民意调查离规范化、制度化尚有很大的差距，如“调研基本靠排演”，“民意调查走过场”，使得民意调查结果在公共政策过程中的作用比较有限。据中国青年报社会调查中心对1655人进行的一项关于“民调”的调查显示：84.5%的人首选“存在走过场现象”；70.3%的人认为有的征“集缺乏对公众的及时反馈”；69.8%的人认为“民意征集与政策制定脱节”；63.7%的人认为部分民意征集“随意性大，缺乏统计和分析”[15]。因此，在民意调查越来越受到重视的今天，如何使民意调查在公众参与公共政策中发挥更大作用，采取有针对性的措施。

（一）发展第三方民调机构，提高民调的客观性

民意调查是政府和公众的桥梁，这要求民调机构具有一定的独立性，如图3所示，民调机构的独立性→+民调真实度→+民调结果可靠性，只有远离来自权力的压力，才能以“中立”的态度保证民调结果的真实与客观。我国的民调机构虽然如雨后春笋般发展，但民调机构大多设在政府统计部门内部，具有官方或半官方的性质，而以民间社团、高等院校、媒体、营利性的专业调研机构为主的非官办民调机构，在与政府保持一定距离的基础上，往往会有经费、人才等方面的压力。然而民调机构的发展取决于其公信力[16]，因此，政府应出台对第三方民调机构的相关扶持政策，培育更多的第三方民调机构。如税收优惠政策、委托购买等。美国政府并不自行民意调查，通常是委托私营民调机构或学术基地中的调研机构，包括盖洛普、卢波、哈里斯，芝加哥大学国家意见研究中心、密歇根大学调查研究中心等，并购买其提供的服务。这些扶持政策一方面表明了政府对第三方民调的态度，鼓励、促进，或是限制、禁止，或是放任自流，不予干预；另一方面可以保证民调机构的独立性，提高民调的真实与客观性。

（二）畅通民意信息渠道，保证民调结果的可靠性

随着我国政府越来越重视民意，社会公众对不同性质的政策问题都能有参与的可能性。民调的精确性体现在能够用数据测定不同调查对象的态度和意见的差异，民意信息渠道的畅通才能考虑调查的各种样本并搜集到足够的样本。图3中存在因果链：目标群体参与度→+民调真实度（民调广度）→+民调结果的可靠性，公众民意表达的热情或者说参与度越高，民调结果才越真实可靠。换句话说，调查对象的广泛性、调查数据的原始性，才能使民调结果最接近于民意原貌。因此，民意信息渠道一定要畅通。在通讯工具空前发展、互联网无所不在的今天，网上民调可以突破时间和空间的限制，进一步畅通了民意信息渠道。具直接性、时效性、大样本性等特点的网上民调，不仅保证了公众话语权和民意的原生态性，而且实现了公众在不可能实现普遍直接参与的情况下，仍能实现普遍参与[17]，从而使民调结果真实可靠。

（三）有效传递民调结果，推进政府对民调的回应

民调结果是政策调整和修正的依据。民调结果不仅要呈送政策制定者，以调整或修正公共政策，提高公共决策质量与执行效率，同时民调结果通过传媒或在政府网站上向民众公布，这样才能激发公众对公共事务的关心，促使他们积极参与公共事务，以公众的参与来保证民调的独立性与科学性。其次，民调结果的公布应注重其完整性。1960年公布的《美国民意协会职业道德和实践准则》规定了有关民调结论“最低限度的披露”的八项具体标准：调查的赞助者、调查日期、调查方式、调查目标总体、样本大小、指出允许的抽样误差数、各相关问题的措辞用语、结论所依据的各项百分比。由于我国民调处于起步阶段，调查结果的公布还很不完整，有时候只是仅仅提到几个百分比而已，这在很大程度上削弱了民调结果的公信力。因此应尽快建立民调行业规范，推进民意调查规范化发展。此外，政府应虚心对待民调结果，并作出相应的回应。克林顿对民调的回应是这样的：民调数据若在40%以下不会被采用，50%有可能考虑，如果达到60%～70%很可能会好好考虑[18]。对于民众的需求，应当给予充分的尊重，并认真考虑是否应纳入议程；对于民众的不满，应当予以解释和说明并做出修改；对于民众的肯定和嘉许，应当在为之自豪之后再接再厉更上一层楼[18]。