构筑全方位的广东水利防灾减灾救灾体系

广东省水利厅厅长 黄柏青

广东南临南海，海岸线总长3 368 km，是全国海岸线最长的省份；同时，广东又是江河密布、水系发达的地区，东江、西江、北江、韩江等四大江河横贯南粤大地，流域面积超过100 km2的河流就有542条。

新中国成立以来，广东水利建设取得了很大成就，建成了一大批水利水电工程，为广东经济社会发展作出了不可磨灭的贡献。但随着经济社会的高速发展，水利作为国民经济的基础设施，与广东经济社会发展要求还不相适应。洪涝灾害仍然是广东的心腹大患。

“十一五”以来，广东高度重视水利工程防灾减灾体系与三防抢险救灾体系建设，不仅投入540多亿元，建设完成了293宗覆盖全省的城乡水利防灾减灾工程，而且依托省三防机构的优势，建成水、陆、空三防立体抢险救灾体系。目前，广东正在实施千宗治洪治涝保安工程、千里海堤加固达标工程（简称“双千工程”），进一步弥补水利建设短板，完善水利防灾减灾救灾体系，努力使全省水利防灾减灾救灾能力跃上新台阶。

一、城乡水利防灾减灾工程：“五位一体”的现代水利骨干工程体系

2011年4月18日，广东省委、省政府隆重召开总结表彰大会，宣告历时八年的全省城乡水利防灾减灾工程建设基本完成，一个融合“水安全、水环境、水景观、水经济、水文化”五位一体的水利防灾减灾工程体系已经形成。

1.执政为民的决策

2003年，广东省委、省政府根据当时的省情、水情，作出了在全省实施城乡水利防灾减灾工程建设的重大决策。

按照区别轻重缓急、先急后缓的原则，广东选择了293座城乡水利防灾减灾工程项目进行除险加固达标建设，包括110座城市防洪工程、77座主要江海堤围工程、100座大中型水库除险加固工程，以及北江大堤加固达标工程等省级重点项目，总投资540多亿元。

为了加快实施城乡水利防灾减灾工程建设，省委、省政府专门成立了全省城乡水利防灾减灾工程建设领导小组，负责工程的实施。

在工程实施过程中，省委、省政府高度重视，要求各地党委、政府一定要本着对人民群众高度负责的态度，认真抓好城乡水利防灾减灾工程建设，把这项“民心工程”“德政工程”落到实处。各地按照省委、省政府的工作部署，落实领导和办事机构，加强协调，制定了详细的实施方案和措施，层层签订项目建设责任书，落实了项目行政负责人、项目法定代表人和技术负责人的责任，并多次举行项目法人培训班，形成了上下联动、齐抓共管的良好局面。

2.“五位一体”设计理念

为了克服过去水利工程建设中存在的工程功能单一，工程外貌存在的“老、土、粗”等不足，提升工程的功能和品位，省城乡水利防灾减灾工程建设领导小组组织各地级以上市主管水利的副书记或副市长和省直有关部门的负责人，专程到浙江考察，学习和借鉴治水经验和治水理念，使参观人员深受启发，对广东城乡水利防灾减灾工程建设理念产生深远的影响。

各地也纷纷派出工程技术人员到浙江等水利发达地区进行参观交流，学习和借鉴先进的治水理念，更新设计理念，博众之长，补己之短。

通过参观、交流和不断摸索，广东逐步探索出新时期的治水思路和治水理念，形成了“水安全、水环境、水景观、水文化、水经济”五位一体的设计理念，在提高防洪标准的同时，使城市防洪工程与城市化进程、历史与人文特色、房地产开发、交通物流、环境整治、休闲旅游相结合，以水兴城，以水名城，努力实现人与水和谐相处，使新建工程功能多样，内涵丰富，品位高尚，人水和谐。

广州珠江两岸整治按照“人水和谐”的思路，建设“亲水”型城防，使水在广州继续发挥着承载南粤文明之舟的作用，特别是广州大学城堤段充分利用当地的地貌和水土条件，采用沉箱技术，建成了“堤上有路、堤坡有花、堤脚有林”的生态防洪堤。

河源市区防洪工程以 “客家文化堤廊”“九重门公园河堤”“青云公园河堤”的设计理念为基本出发点，成为融水文化、客家文化、生态文化、恐龙文化于其中的亮丽风景线。

惠州城防建设恢复隋代古色古香的北城门、北城墙历史遗迹，成为联系东江和西湖的景观主轴,尽览惠州千年画卷，提高了城市品位。

3.“三高四制”打造样板工程

为确保工程建设质量，在工程建设施工过程中，省水利厅每年都举办一期所有项目法人代表参加的项目法人培训班，提高项目法人的质量意识和建设管理水平。各地纷纷加强以质量安全为核心的建设管理，坚持“三高”(高起点规划、高标准设计、高质量建设)，落实“四制”(项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制)，将工程建设质量的责任落实到项目法人，分解到各参建单位和全体建设者，科学管理，精心施工，努力打造精品工程。同时，高度重视新技术、新材料、新工艺的应用，使完工验收的项目单元工程合格率达到100%，优良率普遍达到70%以上。全省没有发生重大质量和安全生产事故。

为促进工程建设，省水利厅根据各地工程进展情况，不定期召开促进落后地区工程建设工作会议，针对工程建设存在的问题进行专题研究，并采取相应措施推进工程建设。

4.创新思路突破资金瓶颈

城乡水利防灾减灾工程建设总投入540多亿元。在工程建设过程中，资金问题一直是影响工程建设进程的一大瓶颈，在欠发达地区资金问题更是突出。

为解决建设资金问题，省委、省政府及时调整政策，增加投入，提高对经济欠发达市县的补助标准，提高海堤的补助标准，平衡省级补助资金，使每年省级水利投入不断增加。各地也广开渠道，通过地方财政拨付、向银行贷款、利用政府资源拍卖等方式，千方百计筹措资金用于工程建设。

广东创新试行BT新模式，引入非政府资金建设水利工程，构建政府、金融机构、施工企业三位一体的具有广东特色的投融资模式，打造一种适应广东实际情况的、崭新的水利建设投融资平台，拓宽资金来源，减轻地方政府自筹资金压力。该模式深受全省各地欢迎，全省各地通过BT模式融资已超70亿元。以企业为投融资主体的BT融资模式，有效地解决了地方政府的财政困难问题，保障了工程的进展，有效防止出现“半拉子工程”“劳民伤财”的现象。

随着工程建设的完成，城乡防灾减灾能力显著提升。地级市城区防洪标准达到100年一遇，县城防洪标准基本达到50年一遇，深圳市防洪标准达到200年一遇。广州通过堤、库、滞洪区调节，防洪标准达到300年一遇。工程保护人口超过8 000万人，保护耕地达2 292万亩（152.8万hm2），捍卫固定资产和地区生产总值估算超过全省总量的60%。

近年，面对多次来袭的超强台风、历史罕见的特大暴雨、百年一遇的洪水，城乡水利防灾减灾工程发挥了重大防灾减灾作用。全省没有一座大中型水库垮坝，没有一处主要江河堤围溃决，没有因为水利工程出险造成人员伤亡，最大程度地保障了人民群众生命财产安全，大大降低了灾害损失。加固后的北江大堤，在2008年6月洪水及近年洪涝灾害中经受住考验，没有出现一处险情，实现了“防洪度汛不抢险”。加固后的高州水库在2010年“9·21”特大暴雨洪涝灾害期间拦截洪水3亿m3，有效减少了下游人员伤亡和财产损失，将洪水造成的灾害降到最低程度，发挥了巨大的防洪减灾效益。

2011年上半年，广东遭遇了51年来的最大旱情，但灾情却很小。在旱情最严重的4月，全省已种下春播农作物3 022万亩(201.47万hm2)，占计划面积的97%。由于实施了城乡水利防灾减灾工程，全省水库蓄水能力全面提升，多蓄水30多亿m3，在出现旱情时放水27亿m3，发挥了极大的减灾效益。

二、水、陆、空立体抢险救灾体系：着力提高三防应急能力

广东在全力构建水利防灾减灾工程体系的同时，高度重视抗洪抢险救灾能力建设，努力构建三防抢险救灾体系，千方百计减少灾害损失。依托省三防组织机构的优势，目前已初步建成覆盖全省的“天上有直升机飞行队空中救援,水上有轻舟队搜救抢运,水下有潜水队查险排险,地面有工程专业抢险队抢险救护”的三防立体抢险救灾体系，使全省防灾减灾能力全面提升。做到一旦出现险情，专业抢险队伍能在半小时内出发、1小时内到达抢险现场。

1.组建并整合各地水上水下救援队

已建成5支省属民兵轻舟队、1支武警广东总队水上救援突击队和1支潜水队，这些救援队由省防指统一调度，担负被洪水围困群众和危险地区群众的安全转移及水下工程查险排险工作。2005年6月，在抗击西江特大洪水中，潜水队在水下查险排险，为确保西江堤围安全发挥了至关重要的作用。2009年，全省因洪水共转移人员77万人，其中大部分群众由民兵轻舟队和武警广东总队水上救援突击队转移。为进一步提高水下工程抢险能力，省防指计划依托潮州供水枢纽管理处等单位，再建2支省属专业潜水队。此外，近九成的地级以上市和绝大部分县根据本地实际需要，也组建了民兵轻舟队和抢险队。

2.依托省内大型施工企业形成地面抢险队

依托粤水电集团、省水电三局、惠州水电公司等有实力的水利工程施工队伍，组建了5支工程抢险队，担负出险工程的抢险救护，在历次抗洪抢险中发挥了重大作用。

3.依托省政府飞行大队形成空中飞行队

在地面交通中断的情况下，由省防指调度，执行空中救援任务，开辟空中救援通道，担负被洪水围困群众和危险地区群众的安全转移和空投物资等救灾工作，在近年的抢险救灾中发挥了积极作用。

广东还大力加强抢险救灾物资保障能力建设，投入4 200多万元，建设占地总面积达48 000 m2、总建筑面积约12 000 m2的省三防物资储备中心，确保在发生严重自然灾害时，有充足的三防救灾物资能及时抵达抢险一线，最大限度地减少人员伤亡和灾害损失。目前，该储备中心存储的省级三防抢险救灾物资有抢险物料、救生救援器材、抢险机具、抗旱物资等4大类共40多种，价值达3 000多万元。另外，广东省防指还在惠州、韶关、梅州、茂名等市建立了4个区域性抢险救灾物资仓库，通过优化仓库布局，提高全省物资调配效率，进一步提升救灾能力。

与此同时，广东省防指积极争取中央防汛抗旱物资仓库落户广东，目前，国家防总已在广东肇庆设立一个中央防汛抗旱物资仓库。在广东急需国家防总支持抢险物资时，抢险救灾物资能以最快的速度、最短的时间运抵抢险救灾现场，提高救灾效率，减少灾害损失。

在全面强化抢险救灾能力建设的同时，广东积极构建非工程措施防灾减灾体系建设。2012年将投入3.4亿元开展山洪灾害防治非工程措施建设，2012年年底建成覆盖全省山洪灾害防治区的监测预警系统和群防群测体系，打通防灾避险“最后一公里”。建设内容主要包括开展山洪灾害普查，摸清本地受山洪灾害影响情况；加密雨量站、水位站，完善水雨情监测网络；建立山洪灾害防御预警信息平台，通过网络、电话、短信、报警器、锣鼓号等方式及时发布和传输灾害预警信息；落实组织和责任制体系，确保县、乡（镇）、村、组、户防灾信息上传下达畅通，监测、预警、避灾措施落实；编制县、乡（镇）和村级三级山洪灾害防御预案，指导防灾救灾工作。

此外，广东省防指积极加强与有关相邻省份的防汛合作，2009年以来先后与湖南、福建和广西签订了防汛合作框架协议。2012年还将与江西签订东江流域防汛抗旱应急管理合作框架协议。通过合作，加强上下游、左右岸水情、雨情、汛情等防汛信息互联共享，有利于提高流域防洪调度能力，进一步提升防灾减灾能力。

三、“双千工程”：进一步夯实水利防灾减灾基础

2011年，为贯彻中央1号文件和中央水利工作会议精神，广东计划在10年间投入3 000亿元，进一步加强水利基础设施建设。其中千宗治洪治涝保安工程、千里海堤加固达标工程（简称“双千工程”）是城乡水利防灾减灾工程的延续，主要是解决城乡水利防灾减灾工程建设未能顾及的水利防灾减灾工程。

实施千宗治洪治涝保安工程，投入750亿元，完成中小河流治理、山洪灾害防治县、病险水库除险加固等建设。建设内容主要有：2015年年底前，按规定时限完成国家专项规划内的220条重点中小河流和11条江河主要支流及独流入海河流重要河段治理，69个山洪灾害防治县非工程措施，12座中型、117座小⑴型和1 207座小⑵型病险水库除险加固，166座大中型病险水闸除险加固和11座大型灌溉排水泵站更新改造工程等建设任务；完成省专项规划内的200条小流域综合治理以及农村重点易涝区整治工程建设，完成珠江河口整治清障试点工程和北江潖江蓄滞洪区建设，启动韩江高陂水利枢纽工程建设。从2011年起启动实施，立足前三年，力争三年明显见效，五年大见成效，十年基本完成建设任务。

实施千里海堤加固达标工程，投入90多亿元，对116条总长1 520 km的海堤进行加固达标。其中捍卫5万亩(0.33万hm2)以上海堤工程24座,建设堤长400多km，投资约 23亿元；捍卫 1万～5万亩（0.07万～0.33万 hm2）海堤工程92座，建设堤长1 100多km，投资约67亿元。

“双千工程”工程建设完成后，广东城乡水利防灾减灾能力将会跃上更高台阶，必将为加快转型升级、建设幸福广东作出更大的贡献。