对中央部门机关政府采购开展绩效评价的几点思考

张 艳，刘奇峰

（1.水利部预算执行中心，100053，北京；2.水利部珠江水利委员会，510611，广州）

党的十七届二中、五中全会提出“推行绩效管理和行政问责制度”后，2011年3月，国务院成立政府绩效管理工作部际联席会，加大了推动政府绩效管理工作的力度。财政作为政府的经济职能，贯穿于政府各部门、各职能之中，财政效率是衡量公共管理科学化的标志。推进财政支出绩效管理，是管理型政府向服务型政府转变的必然要求，是公共管理科学化的基本路径，是公共财政的本质要求，是政府绩效管理的难点和重点。

《财政部支出绩效评价管理暂行办法》中规定“绩效评价的对象包括纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金”，财政支出中用于货物、工程及服务采购的资金，在政府采购目录及限额标准以上的采购，应当按照规定执行政府采购，政府采购工作的绩效评价理所当然是财政绩效管理的重要组成部分，也是推进政府绩效管理的重要组成部分，同时也是进一步提高政府采购质量、效益和效率的有效手段。

一、总体思路

当前，对绩效管理工作的认识存在两个误区：一是把绩效管理看成是一般的管理性考核，从而局限在管理过程、制度的完整性以及执行的合规性上，把工作重点放在事后的考核上；二是容易把所从事的业务工作提得很高，把绩效目标、评价指标的重点放在通过工作所产生的社会影响上。

按照逻辑框架法，事物的发展过程划分为投入、生产、产出、效果、影响等5个阶段，从投入到效果是绩效评价，对影响进行的评价不是绩效评价，而是政绩评价。所以，绩效管理特别是绩效评价的重点是从投入到产出、效果的4个阶段，不宜过多去评价影响。而绩效评价是全过程的，重点是在工作或者项目的计划和立项等前期工作阶段，要解决的是“要不要干，怎么去干”的问题，属于“谋而后动”；绩效考评是事后或者项目完成后的，解决的只是“干没干，干得怎么样”的问题，属于“事后诸葛亮”。

为此，中央部门机关政府采购绩效评价，应该以党和国家关于绩效管理和政府采购的一系列重要文件为指导，针对政府采购工作全过程，以绩效目标为牵引，以绩效指标和评价标准为重点，以完善的评价组织方法为推动力，贴近实际，注重实效，按照事前、事中、事后三个阶段，客观评定中央部门机关政府采购工作投入产出比，以及工作的效益和效率情况，为政府采购工作的开展提供借鉴。

二、合理确定绩效目标

《财政部支出绩效评价管理暂行办法》中对绩效目标的定义是：绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果。

绩效目标应当包括的主要内容：一是预期产出，包括提供的公共产品和服务的数量；二是预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；三是服务对象或项目受益人满意程度；四是达到预期产出所需要的成本资源；五是衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标；六是其他。

绩效目标应当符合的要求：一是指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。二是具体细化。绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。三是合理可行。制定绩效目标时要经过调查研究和科学论证，目标要符合客观实际。

中央部门机关政府采购绩效目标，应分为长期目标和年度目标。长期目标是指长期开展政府采购工作所要取得的成果，主要用定性指标衡量，应该包括政府采购规模的扩大、政府采购制度的建设、政府采购运行机制的形成、推进国家宏观调控等各项工作所发挥的作用、实现对财政支出使用的监督和管理等目标；年度目标是指按照工作计划，完成当年政府采购工作所取得的成果，用定性和定量指标衡量，应该包括年度政府采购规模增长率、各项基础数据的报送、按照相关要求完成政府采购预算编制、及时报送计划、按进度完成采购、积极协调采购部门和供货商、完善政府采购运行机制、增加节能环保产品的采购比例、采购人和供货商的满意程度等目标。

三、科学设定绩效指标、评定标准和评价方法

1.绩效指标

绩效评价指标的确定应当遵循的原则有：一是相关性原则，即应当与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。二是重要性原则，即应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。三是可比性原则，即对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果相互比较。四是系统性原则，即应当将定量指标与定性指标结合起来，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。五是经济性原则，即应当通俗易懂，简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

绩效评价指标分为共性指标和个性指标。共性指标适用于所有评价对象，主要包括预算编制和执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等。个性指标是针对预算部门或项目特点设定的适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。共性指标由财政部门统一制定，个性指标由财政部门会同预算部门制定。

政府采购工作没有采用项目管理的方式，所以应当依据财政部的规定对共性指标进行优选，对剩余的共性指标进行细化。如共性指标中预算编制和执行情况可以保留，当前项目预算编制中不重视对政府采购预算编制是相对比较普遍的现象。而对于财务管理状况，因不采取项目管理方式，无法进行评价，应该予以去除。个性指标则应该根据政府采购工作的特点和中央部门不同的特点进行研究设定。

2.评定标准

绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。具体包括：一是计划标准。是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。二是行业标准。是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。三是历史标准。是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。四是其他经财政部门确认的标准。

政府采购工作有年度计划目标，也有历史数据，应该重点按照这两个方面进行研究和确定。

3.绩效评价方法

绩效评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。

成本效益分析法是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价绩效目标实现程度。比较法是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。因素分析法是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。最低成本法是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。公众评判法是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。其他评价方法。

对不同的指标可以采用不同的方法，比如对采购效益和效率方面的指标可以采用成本效益法，对采购范围和金额可以采用比较法，对服务对象满意度可以采用公众评判法等等。

四、严格进行政府采购工作绩效评价的组织和管理

要制定相应的评价规定或者评价组织方案，对评价的时间、人员组成、基础数据和资料的收集整理、工作程序、打分办法、资料文档管理进行相应的规定，并形成相应的绩效报告和绩效评价报告。

绩效报告应该由被评价单位撰写，并应当包括以下主要内容：一是基本概况，包括部门职能、事业发展规划、预决算情况、年度计划和目标等；二是绩效目标及其设立依据和调整情况；三是管理措施及组织实施情况；四是总结分析绩效目标完成情况；五是说明未完成绩效目标及其原因；六是下一步改进工作的意见及建议。

表1 政府采购绩效评价申报表

绩效评价报告应该由被评价单位的财政财务部门或者上级财政财务部门撰写，绩效评价报告应当包括以下主要内容：一是基本概况，二是绩效评价的组织实施情况，三是绩效评价指标体系、评价标准和评价方法，四是绩效目标的实现程度，五是存在问题及原因分析，六是评价结论及建议，七是其他需要说明的问题。

五、实际案例

以水利部机关政府采购工作绩效评价作为实际案例，探讨绩效目标和评价指标设定情况，具体设定情况见政府采购绩效评价申报表（表1）。

水利部机关政府采购绩效目标和评价指标申报填写参照表1的格式，申报表填列的内容包括：项目的基本情况描述、绩效目标、评价指标。在申报表中 “项目的基本情况描述”由项目单位客观填写，本文对此不再进行详细的说明，重点对“绩效目标”和“评价指标”进行说明。水利部机关政府采购绩效目标根据本单位的实际情况设定，包括长期目标和年度目标，长期目标是对本单位政府采购工作长期开展所要取得的成果描述，年度目标是对按照工作计划完成当年政府采购工作所取得的成果描述。评价指标分为长期评价指标和年度评价指标，一级指标和二级指标是财政部《办法》中规定的指标，根据绩效目标对二级指标进行了细化，比如质量指标细化为政府采购规模增长率、政府采购预算执行比率等细化指标，环境效益细化为节能环保采购率等。长期评价指标和年度评价指标的设定也有差别，主要体现在长期指标主要用定性的指标，年度评价指标主要用定量的指标。