建设以老年人为中心的多层次社会养老服务体系

林 宝

目前中国正处于人口老龄化快速发展时期，也是进行应对人口老龄化制度准备的关键时期。建设一个社会化的养老服务体系是应对人口老龄化的重要举措之一。2006年，国务院办公厅转发了全国老龄办和民政部等部门《关于加快发展养老服务业的意见》，要求按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。可以说，当前养老服务体系建设已经明确了社会化的方向和居家基础—社区依托—机构补充的目标模式，但是如何遵行社会化方向实现目标模式仍然任重而道远，需要进一步探索。

一、“六普”数据显示应加快建设社会养老服务体系

第六次人口普查数据显示，我国当前建设社会养老服务体系的任务十分紧迫：

一是老年人口比例继续提高，老年人口规模迅速膨胀，意味着产生养老需求的潜在人群正在扩大。根据普查公报，大陆地区总人口中，60岁及以上人口达1.78亿人，占13.26%，其中65岁及以上人口为1.19亿人，占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。

二是家庭规模继续缩小，意味着家庭内部养老负担正在加大，转而寻求社会化养老服务的可能性正在增加。公报显示，大陆地区平均每个家庭户的人口为3.10人，比2000年第五次全国人口普查的3.44人减少0.34人。

三是人口流动加剧，人户分离情况严重，意味着家庭成员之间的分离，对社会化养老服务的依赖性进一步增强。公报显示，大陆地区总人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口达2.61亿人，其中市辖区内人户分离的人口为3996万人，不包括市辖区内人户分离的人口为2.21亿人。同2000年第五次全国人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加1.17人，增长81.03%。

二、当前养老服务体系建设中的主要问题

尽管近年来社会养老服务体系在政策法规建设、投入多元化、惠及范围和能力建设等方面取得了一定的成就 ，但仍然存在一些突出的问题。

（一）政府公共服务职能不到位，对养老服务体系建设的推动不力

政府在养老服务体系建设中负有不可推卸的责任，应该成为服务体系建设的主导力量。具体说来，政府的职责至少应该包括以下几个方面：一是制定养老服务的相关规章制度，维护养老服务业的市场环境，保障养老服务业健康、有序发展，保障产品和服务的充分供给；二是制定养老服务业的发展规划及采取相关保障措施，引导养老服务资源合理布局；三是通过购买或直接提供的方式保障社会弱势群体获得基本养老服务；四是建设部分养老服务设施，承担基本养老服务责任。但是，目前政府部门公共服务职能不到位的情况还比较普遍。主要表现在：养老服务的相关法律法规不健全，总体上养老服务产业不兴、监管不力、服务水平不高；资源布局不合理，资源紧张与资源闲置并存；部分地区、部分社区养老服务设施严重匮乏，对城市“三无”、农村“五保”等重点保障人群的养老服务水平还较低等。

（二）社区养老服务发展严重滞后，无法对居家养老形成有效支撑

即便在发达国家，居家养老也是主流、是基础。中国庞大的老年人口和有限的土地资源决定了未来的机构养老比重会低于发达国家，居家养老的比重会更高。要保障居家养老的质量，则必须发展完善的社区养老服务，成为居家养老的依托。总体上看，我国的社区养老服务还处于起步阶段，开展养老服务的社区相对较少，特别是广大农村社区养老服务几为空白，覆盖的老年人口极其有限，与满足老年人的居家养老要求尚有较大差距，还无法真正成为养老服务体系的依托，对居家养老形成有效支撑。

（三）养老机构功能紊乱，质量参差不齐，影响机构养老的补充作用

虽然机构养老在整个养老体系中的比重不高，但是却有着十分重要的作用。机构养老应该成为老年人通过居家养老和社区服务无法满足养老需求时的最后保底选择。当前的养老机构建设出现了严重的功能紊乱：公办养老院走向两个极端，一方面部分城市公办养老院成为公共养老资源的密集投放区，建设标准高、条件好，“一床难求”，已逐渐成为城市样板工程、政绩工程，同时也成为少数人享用的特殊养老服务机构，普通民众很难进入；另一方面农村敬老院建设严重滞后，条件差、服务水平低，民众入住意愿不强，甚至一些“五保”人员也不愿入住。民办养老机构的公益性或非公益性特征不明，服务收费和服务质量缺乏有效监督，整体水平参差不齐，入住率普遍偏低。

三、养老服务体系建设要正确处理六大关系

当前社会养老服务体系建设之所以出现上述种种问题，关键在于在社会养老服务体系建设中的一些关键问题未得到正确处理，概括起来，主要有以下几点：

（一）经济建设和社会建设的关系

经济建设可为社会建设创造基本的物质条件，社会建设可为经济建设创造良好的环境，二者应该相辅相成，相互促进。社会养老服务体系建设是社会建设的重要内容，必须处理好与经济建设之间的关系。具体说来，社会养老服务体系建设应该与经济发展水平相适应，既不应该超前于经济发展水平盲目发展，也不宜过低于经济发展水平滞后发展。盲目发展会使之失去可持续性，滞后发展则可能无法满足人民群众的养老需求。

（二）政府主导和社会参与的关系

社会养老服务体系建设需要政府主导和社会参与。政府主导主要是正确履行公共服务职能，保障体系建设沿着正确的方向、按照合适的节奏健康发展，重点在规范、谋划和引导，为社会参与创造良好的条件，不宜参与过多的具体养老服务。社会参与则主要是在政策法规的规范下参与养老服务的提供，可通过市场化、社会互助、志愿服务等多种方式扩大养老服务和产品的供给及增加其丰富性和多样性。

（三）老龄事业和老龄产业的关系

养老服务既是一项造福广大老人的事业，也是一个正在兴起的产业。在整体上，必须明确养老服务具有公共性的特征，应该吸取前些年教育和医疗卫生产业化所带来的教训，坚持把养老服务作为老龄事业的一项重要内容来抓。同时，也必须看到，为了丰富人民群众不同层次的需求，需要引进一些市场手段发展养老产业来提供多层次的养老服务。

（四）老人自助和社会帮助的关系

养老服务应该是老人自助和社会帮助的统一。老年人自助既包括老年人自身的自理和自立，也包括老年人之间的互助。老年人自助应该是养老服务的基础，政府可通过完善基本的养老服务设施和生活设施，增强老年人自我养老的能力，鼓励老年人互助。社会帮助是在老人需要寻求外界帮助时及时提供社会化的养老服务，对老人而言，社会帮助应该随时待命，一旦需要，及时提供。

（五）城镇养老服务和农村养老服务的关系

城乡二元结构是中国当前的基本国情。当前农村的人口老龄化程度更高，养老服务却更为薄弱。在养老服务体系建设中，应该重点考虑薄弱的农村。当前一些地方政府在建设养老服务体系时仍然将重点放在城镇地区，显然会进一步加大城乡养老服务的差距。从长远看，应该建设城乡一体的社会化养老服务体系，增加农村老人养老服务的可及性和可获得性。

（六）服务重点人群与一般人群的关系

养老服务体系服务的目标人群应该逐渐从重点老人扩展到一般老人。我国原有的养老服务体系主要侧重于服务高龄、失能、贫困老人，这一方面使养老服务的对象过少，相应地限制了养老服务的市场容量，降低了养老服务业的吸引力，不利于养老服务产业的发展；另一方面，使养老服务的影响范围相对狭窄，影响了养老服务的整体效果。养老服务体系建设需要定位在以全体老年人为服务对象，为全体老年人提供丰富、优质的养老服务产品为目标，满足全体老年人的多层次、多样性的服务需求。

四、完善社会养老服务体系的建议

要完善养老服务体系建设，必须发挥政府的主导作用，调动社会各主体的积极性，共同承担养老责任，逐渐形成以老年人为中心的由家庭、社区、养老机构、其他社会成员和组织等组成的多层次养老服务体系，实现“政府公共服务职能到位、养老服务和产品充足、老年人选择空间充分”的养老服务目标。在此体系中，老年人处于一个由多个同心圆组成的体系之中：最中心是老年人，外围第一层是老年人的家庭成员、第二层是社区、第三层是企业、其他社会组织和个人，包括养老机构。老年人可以向任何一层寻求养老服务，但最终向哪一层寻求服务，将取决于老年人的选择。在这样的一个体系中，社区养老服务能力是关系整个养老体系建设成败的关键所在。社区养老服务开展得好，不仅关系到居家养老的质量，也关系到人们对养老机构的需求。为此，提出以下政策建议：

（一）鼓励家庭成员承担养老服务责任，构筑养老服务的第一道防线

家庭可成为社会化养老服务体系的最基本单元。从传统意义上讲，家庭成员的养老服务应该属于家庭养老的范畴，不属于社会化养老服务，但是随着社会结构变动和社会发展，社会可以承担更多责任，通过一定的方式使家庭成员的养老服务成为社会化养老服务的一部分，减少老年人对其他社会化养老服务的需求，如可通过对有老年人的家庭实施税收优惠和发放补贴等办法来购买或鼓励家庭成员提供养老服务，实现家庭养老服务的社会化，使家庭成员成为社会化养老服务体系的一个组成部分，进而使更多的老年人可通过家庭成员提供的养老服务实现社会化养老。

（二）建设覆盖城乡社区养老服务中心，完善社区养老服务功能

一是建设以信息服务为主要职能的社区养老服务中心。由于在中国目前的国情下，建设庞大的多功能社区养老服务中心尚有困难，因此建议社区养老服务中心的主要职能定位为信息服务，以整合社会养老服务资源为主。加强现有社会养老服务资源的整合是迅速完善养老服务体系、提升养老服务质量的一个捷径，成本小、见效快。按照设想，社区养老服务中心的职能主要有五：负责跟踪老年人的健康和需求信息；为老年人提供一些基本的咨询服务；通过建设公共养老服务信息平台，建立起老人和其他专业服务机构之间的联系，当老人提出某项需求后，服务中心可以向其推荐提供商以供选择，或是协助其选择；对服务进行监督，当老人与服务提供商之间出现矛盾时进行协调，并向服务商认证机构反馈服务信息；组织和协调志愿者在本社区的养老社会服务。

二是加强建设规划和资源整合，建设必要社区养老服务设施和活动设施。要完善社区的养老服务功能，必须在硬件建设上合理规划、增加投入。虽然可以通过整合现有的服务资源来完成部分社区养老服务，但是仍然有些社区养老服务设施和养老活动设施是不可替代的，如社区的老年人日托服务设施、老年人的文化、体育活动设施等。应该在一些新社区建设过程中提前规划、合理布局、标准化建设，留出足够的建筑面积以供开展养老服务和供老年人活动；在一些老社区，也应该尽量通过资产置换、整合、转变用途等将闲置的学校、楼堂馆所等改造成养老服务设施或活动设施。政府的职能主要在于通过规划和资源整合保证社区具备上述设施，设施的经营管理则有公营或民营等多种选择。

三是实施社区养老服务提供商准入制度，保证服务质量。在社会化养老服务体系建立后，老年人可以自行购买社会服务，也可以通过公共养老服务信息平台和养老服务中心来寻求社会服务。对于通过公共养老服务信息平台和养老服务中心提供服务的企业，实行准入制度，规范其服务标准。符合准入制度的企业可以列入服务热线和服务中心的服务商列表，供老人选择。每年度（或半年）对服务商进行评估，服务争议多、服务质量差的服务商将从列表中剔除。对于符合养老服务准入制度的企业，可以考虑进行一定程度的税收减免，增加企业从事养老社会服务业的积极性。同时对于评估合格的服务商，可以考虑根据其服务量给予一定的财政补贴，鼓励其保持养老服务相对优势的性价比。

（三）调整公办养老机构功能，合理引导民营养老机构发展，形成多层次的养老机构

首先将社会福利性养老机构的服务对象调整为生活自理能力较差的低收入老年人和高龄老年人，这类养老机构采用分散和集中相结合的布局方式，以分散为主。各地区在布局几个大型福利养老机构的同时，多于各社区周围布局功能性养老服务机构，实行分散化、小型化，实现老年人的就近养老；其次，经营性的养老机构布局遵循市场化原则，但政府可利用产业规划进行调节，并通过政府补贴和税收措施引导部分养老机构向高龄老人和自理能力差的老年人倾斜，成为准福利机构，其他养老机构则向高端发展，走优质高价的发展之路，满足部分老年人的高端需求。

1.窦玉沛：加快建立健全社会养老服务体系，2010年全国社会养老服务推进会上的发言。摘自民政部网站http://mzzt.mca.gov.cn/article/yltjh/。

2.中华人民共和国国家统计局：2010年第六次全国人口普查主要数据公报[1](第1号)，2011年4月28日。