农田水利工程管理机制探讨

杨 玲

（湖南省水利水电勘测设计研究总院 长沙市 410007）

1 概述

农田水利工程是指以农业增产为目的，防治旱、涝、渍、碱等灾害，对农田实施的灌溉和排水工程措施，他直接关系农业生产和广大农民切身利益，对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供重要的基础保障。

以湖南省某县为例，该县已建成小（Ⅱ）型以上水库99座〔其中中型水库3座，小（Ⅰ）型水库20座，小（Ⅱ）型水库76座〕；塘坝和引水工程1 172座；机电排灌站440台，12 346 kW；机电井182眼；堤防工程25条，长度为130 kM;蓄、引、提水工程有效灌溉面积2.516万hm2，旱涝保收面积1.983万hm2，分别占耕地面积的87.22%和68.73%；堤防工程保护耕地1万hm2，保护人口18.5万人。这些水利工程为该县经济建设和社会发展发挥了重大作用，产生了巨大的社会、经济和环境效益。

2 存在问题

就该县而言大部分水利设施兴建于20世纪50～60年代，工程建设标准低，配套率低，布置不尽合理，且经几十年运行，老化失修严重，渠系萎缩，有效灌溉面积大幅度减少，工程蓄水能力大幅下降，泵站排涝能力日益衰减。小型农田水利工程设施现状的平均完好率低，山塘（塘坝）为50%，小型引水堰（闸）为49%，小型扬水站的机电设备为51%、配套附属设备为47%，小型灌溉渠道为48%，田间排水沟道为47%。小型农田水利设施工程状况落后，严重影响农业生产、农民的切身利益和国家粮食安全。

3 原因分析

改革开放之前，小型农田水利工程的产权和管理责任属于生产大队或生产小队。实行家庭联产承包责任制以后，乡镇、村集体统筹的功能逐步下降，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村小型水利工程属“集体”所有，但管理流于形式，工程建、管、用三位脱节，出现有人建、有人用、无人管的不良局面，更为严重的是有的工程既无人用也无人管，有的工程（如防洪、水保）不但没人管，而且被严重破坏，出现管理主体缺位。即使部分有专人管理的工程，水管体制改革政策落实不到位，管理人员报酬低，维修养护经费基本无来源，加上管理人员整体素质不高，管理水平较低，水利专业人才青黄不接，服务能力弱，难以支撑工程的正常运转。

一些地方引入了农民用水户协会组织，对小型农田水利工程进行管护，但农民用水户协会面临管理松散、运作不规范，管理水平低，水费收缴困难，没有稳定经费来源的窘境。工程维修养护缺乏必要的资金，形不成良性运行的长效机制，影响了工程效益的发挥。

近几年农业产出效益下降，种粮收益普遍较低，农村大量劳动力向城市转移，加之滞后的农田水利基础设施建设，农民在灌溉土地时遇到的困难重重：或是缺水，或是缺电，或是有水有电却价格昂贵，极大地损害了农民参与农田水利设施建设和维护的积极性。

农田水利工程投入大，见效慢，工程散，管理难，回报小，直接经济效益不明显，其效益主要表现为抗旱、排涝等间接社会效益。我国近年来的水利改革片面强调“市场化、私有化”“追求资本化”的改革，很多水利设施被拍卖、承包给私人，有些水利设施被变为他用，因为没有制度约束，本来是为农业用水提供灌溉，现在却成了养鱼、旅游开发,周围农户用水就成了问题，损害到了农民农业用水。

小型农田水利承担着提供社会公共产品和服务的功能，对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供了重要的基础保障，具有广泛的社会公益性特征。而长期以来，对此重要性认识不足，总认为农田水利是广大农民自己的事，农民受益，建设与管理都应由农民自己承担。因此，农田水利工程管理机构被一砍再砍，农田水利投入渠道越来越窄，用于管理的资金几乎没有。没有在小型农田水利的公益属性上形成共识。

4 对策与措施

农田水利工程管理国际上有许许多多的经验，与我国较相近的有“世界银行的水政策”所确定的用水户协会模式，法国的协作管理模式，区域开发公司管理模式和单个灌溉工程管理模式，以及韩国的“新村运动”模式，目前我国也在推广用水户协会模式。在湖南省铁山灌区推行的较为彻底，但并没有解决用水户管好小型水利设施这一难题，且因为是一松散的群众组织，独立于村委会之外，有时还与当地村委会产生利益冲突，其并无实际的号召力。

实际上在我国有很好的村级组织，农民传统习惯上依赖相信村委会的思想依然严重，村委会不管是在组织形式上，还是在对村民的号召力、组织管理上都是在相当长一段时期内农村无可替代的组织。韩国利用东方人特有的村落自治习惯在政府的引导下成功地开展了新村运动，把一个贫穷落后涣散的农村建设成一个物质文明和精神文明紧密结合、整体发展、和谐双赢的新农村，实现了“勤勉、自助、协同”的精神，其做法就是在全社会形成一个共识，即农村问题全社会各阶层、各部门都有义务有责任帮助其解决和发展，同时让农户认识到农村面貌的改变是农户自己的事，通过设立基础村、自助村、自立村，重点扶持自主村帮助自助村，奖勤罚懒，变“要我干”为“我要干”让农民真正当家作主，其经验完全可借鉴用于我们的广大农村。

我们有强有力的舆论宣传媒体，有至上而下的组织机构，可以让全社会在认识上形成农村问题就是我们自己的问题，农村不发展社会就不可能真正持续发展的共识;可以让农村农户形成压力，认识到农村问题首先是农民的问题，在全社会的帮助下，农民有责任建设好、管理好农村。同时目前各级政府对农村的财政投入已远大于韩国当年给予每个村庄500袋水泥1 t钢筋的奖励。我们可以行政村为单位，通过建立激励机制，利用现有的水利投入资金走出我们自己的新农村建设模式。

要实现上述目标，应当做好以下几点：

（1）提高全社会对小型农田水利工程是公共产品的认识。

只有认识到小型农田水利工程事关国家粮食安全、食品安全、农村稳定、农业发展，事关全社会所有公民的切身利益；小型农田水利工程是为农业、农村、农民提供服务的公共产品，才能真正解决全社会对小型农田水利工程的支持，各级政府对其的投入。

（2）让农民认识到管好农村事务是自己责任。

农民群众是水利建设的主体和直接受益者，要树立小型农田水利工程是直接关系到农民各家各户的切身利益，只有靠自己的努力真正参与全过程的建设与管理，才能真正改变农村水利工程现状，使小型农田水利工程成为农业丰收、农村环境和谐的基础保障。

（3）从法律法规上明确小型农田水利工程建管主体。

研究完善相关法规，对小型农田水利工程的地位、作用、性质、投资机制、建设和管理，作出明确的规定，真正赋予农村各级组织和农民群众的相应主体地位。真正做到“产权明晰，权责一体”。让各村委会成为水利工程的建设者、拥有者、管理者、使用者。才能使农民真正参与到农村事务的管理中来。

（4）建立政府公共财政投入、引导机制。

农田水利的公益性决定不管是大水利还是小水利其资金投入主体应是以政府投入为主加农民投工投劳。利用公共财政的投入建立起引导激励机制，对自身建设热情高的村实行政府优先支援，重点扶助奖励的政策，充分调动村组自身参与的热情。各级政府形成统一认识“不强行推行，不强行摊派”，通过以奖代补，先干后补、多干多补引导农民自愿投工投劳兴修小型农田水利工程。

（5）整合各管水部门的力量形成合力。

按照分级负责，分层管理的原则，县级政府是小型农田水利工程建设和管理的主要组织者和管理者，县级政府应按制定严格的农田水利建设管理规定，指导各村编制村级水利规划，并采用整合相关部门管水事务“实行联合办公、统筹安排、分工协作、重点突破、全面推进”的工作原则。做到由村委会负责“申请、安排、使用”资金；政府全程监督使申请、安排、渠道快捷，资金流通简便，项目科学、统筹兼顾。避免政出多门或相互推诿，重复建设或盲目建设。

（6）建立专业维护公司。

以乡镇水管站为依托，成立准公益性的专业农田水利工程维护公司，接受辖区内村委会委托，参照市场运作模式对农田水利工程进行日常运行及维修、维护，逐步使农田水利工程日常运行、维护走向由村委会委托专业公司参照市场化、进行专业化管理。

（7）建立起以行政村委会加专业维护公司管理的模式。

根据我国村民委员会组织法之规定村民委员会“办理本村的公共事物和公益事业。”“承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。”“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”之规定，行政村村委会以法律赋予的权利，是农田水利工程的产权管理者和建管主体。

农田水利工程最终管理模式走向产权归属村委会，建设、管理以村委会为主体，日常运行、维护由村委会自行组织或委托相应专业公司管理的模式。该模式产权明晰，责权利归属确定，运行维护管理走向市场化、专业化。

其模式主体明确，建管用合一，产权、事权、责权一体，是我国农村传统和社会主义国家的特性所决定的，做到以上各项要求，相信我们的农田水利工程管理工作一定会走出目前困境，形成具有中国特色的水管体制管理模式。