从江夏区看我国农村宅基地使用权流转

徐汉明

宅基地使用权是农民的保障性和福利性财产权，法律对其行使方式设置了种种限制。随着城乡一体化进程的推进，农村宅基地闲置、无序流转等问题日益凸显，尤其是在城乡结合部，农村宅基地使用权流转频繁，并已经形成一定规模的隐形交易市场。农村宅基地使用权流转面临着制度供给和现实需求相矛盾的难题，亟待解决。

农村宅基地流转中存在的问题

本调查考虑地点距离城区远近及经济发展水平高低，选择距离湖北武汉中心城区最近的远城区——江夏区作为研究区域，进行相关资料的收集，以考察城市化进程中城乡接壤地带农村宅基地使用权流转问题。

据江夏区国土资源局提供的统计数据，江夏区农村居民点人均占地面积215.2平方米，远高于武汉市农村居民点人均用地173平方米的水平，也略高于湖北省农村居民点人均用地213平方米的水平。其中，农民宅基地占据了农村居民点用地的大部分。可见，江夏区农村宅基地利用规划混乱、占地面积超标、一户多宅及宅基地空置等现象仍然突出。

江夏区农村宅基地用地呈现一定的波动趋势，1975年以前户均宅基地面积基本呈下降趋势，1976-1980年户均宅基地面积达到最大值373.83平方米，随后呈现逐年下降趋势，2006-2010年达到历年来的最小值户均285.46平方米，但农村宅基地户均面积仍然远高于国家规定的户均150平方米的水平。同时，农村住宅容积率呈逐年增高态势，2006-2010年达到0.95，这就造成了农村宅基地资源的巨大浪费。

所谓宅基地使用权流转，是指宅基地使用权人将其依法对集体所有的土地的占有和使用，利用该土地建造住宅及其附属设施的权利，通过出租、互换、转让或者其他合法方式在使用权人与他人之间的移转。

目前，农村宅基地流转中存在以下几个主要问题。

（一）宅基地使用权主体无序易位

根据我国宪法、物权法、土地管理法、担保法等法律规定，农村宅基地和自留地、自留山，属于集体所有，经批准归农户使用。大多数农民出卖房屋所有权，连同宅基地使用权一并移转，既未经集体所有者许可，也未经土地主管部门批准，房产过户登记手续亦未办理。农村宅基地的所有权主体虚置，受让房屋的所有者同时成为集体宅基地使用权的主体，架空了作为宅基地所有权主体的“集体”的终极处分权，加上目前对此并无有效的制度约束，这就导致宅基地使用权主体无序流转易位，宅基地使用权性质因“地随房走”原则而呈现私有化的异变。

（二）宅基地使用权隐形交易导致收益流失严重

宅基地是农民福利性和保障性资本的表现形式之一。农民所获取的是宅基地所有权裂变出来的占有权、使用权、收益权和有限的处分权。问题在于，村民出卖住宅事实上包括出卖宅基地使用权，其收益既包括房产现值，也包括宅基地使用权价按“地随房走”的流转收益。但是，宅基地权价未能与房产价有效分离，而是通过隐形不对称市场交易转移到了房产的交易之中，交易双方“心照不宣”地以宅基地权作为房产交易流转成功的前提条件，其讨价还价是通过宅基地权价的隐形交易收益增加（相对出让方），减少成本、分散交易风险（相对受让方），以及双方隐形收入的增加而得以实现的。这里，受让方本应另行分摊的宅基地使用权交易成本被免缴，且通过隐形对价折扣回来，这意味着降低了房屋交易成本；出让方则获取了宅基地流转的额外收益，这种降低成本、增加收益的隐形价格交易即为宅基地所有权主体依法应取得的土地流转增值收益。与此同时，交易双方通过隐形市场交易逃避了依法应缴纳的所得税、增值税等税款。

（三）“小产权房”、“种房子”现象造成国家、集体及农户土地资本产权收益分配格局错位、秩序紊乱

“小产权房”问题目前在国内大多数城市均有存在，且有愈演愈烈之势，虽然中央三令五申“小产权房”不受法律保护，但各地仍然冒天下之大不韪顶风建设。而在城市城乡结合部和城中村，农民借城区改造拆迁之机，大量“种植房屋”现象也暗流涌动，赚取政府和开发商的开发补偿费用。“种房子”现象蔓延导致房地产征收、开发、交易的混乱，生成了“城乡结合部”、“城中村”利益分配格局严重失衡的“怪病”，同时还滋生了农村基层在土地领域的腐败。

农村宅基地流转中问题多发的原因分析

农村宅基地使用权流转过程中存在诸多问题的深层次根源在于：

（一）农地产权制度顶层设计有缺陷

目前，我国农地（宅基地）产权制度安排的缺陷在于：（1）土地产权实现形式固定单一。（2）土地所有权主体虚置缺位，且未赋予农民直接控制持有农地的法律地位，引发所有权主体难作为、利用“主体资格”乱作为，使用权主体“搭便车”等现象，致使流转农村土地（宅基地）使用权非法的禁令形同虚设。（3）集体土地产权（宅基地权）流转失序，房屋产权交易与宅基地流转相混淆，两权不分、收益分配不规范，造成宅基地公有性质异化，国家收益流失；城乡土地流转市场不对称，差别待遇严重，容易滋生“地方壁垒”、“部门保护”；而且，农村土地流转禁令失灵严重，明令禁止或限制流转实为屡禁不止，利益驱动导致你“限”我“活”、“无场有市”、“黑市交易”暗流涌动，地方政府有序监管难。统一规范有序的城乡一体化土地产权交易市场不发育，严重制约了农地（宅基地）公有产权制度的实施绩效。

（二）相关配套制度缺失，农地（宅基地）监管诸多环节失范失规

就目前土地征收制度，低价征收农民土地及房屋产权，危及农民的生存权及发展权，引发诸多不良后果甚至酿成严重的群体性事件。法律缺失对农地及其上附作物流转有效的市场准入、市场监管、违约责任等程序性和实体性规范。在收益分配中，尚未建立国家、集体、产权持有人、中介服务、受买人五方协调一致、分配有序的新利益格局，形成土地征收源头初次分配不公及分配“黑洞”现象。在统筹区域、城乡房地产投资消费方面，协调发展，整合城乡房地产资源，盘活农民宅基地及闲置房产资源的制度缺失。一方面，建立健全政府主导、农民积极参与房地产交易，有效解决农民“入城居住难”，“闲置房产流转难”，“融资开发难”，开辟农村资本投资依法依规交易获取“资本高回报”的政策僵化，机制不活，措施不力，办法不多。另一方面，大批人口向城镇转移，给转移支付投资、城市土地供给、保障房开发及城市公共设施建设（道路、水、电气、教育、卫生、体育、文化等）带来多重压力，社会建设投资需求与供给矛盾凸显。如农村大量资产被闲置，而城市保障性住房投资不足，社会总供给与总需求结构性失衡，从而造成社会财富的浪费，也增加了城市“新居民”消费投资的压力，形成社会再分配失衡“悖论”。在村镇建设方面，宅基地规划布局不科学、结构散乱导致农民超占宅基地、隐形流转宅基地现象严重，“小产权房”、“种房子”屡禁不止，成为“顽症”。造成城乡二元经济结构失衡加剧，农地（宅基地）及房屋等要素资本浪费严重且得不到有效保护，农民利益受损事件频发，涉地领域社会矛盾突出、腐败现象滋生蔓延严重。

完善农村宅基地流转制度的对策建议

（一）完善农地（宅基地）公有产权的结构体系，明晰农民土地（宅基地）持有产权的法律地位

用“农民土地持有权”替代“土地承包经营权”，用“宅基地持有权”替代“宅基地使用权”，以此作为农村土地公有产权新的实现形式，并修订物权法、土地管理法、农村土地承包经营法、农村股份合作社法、担保法等法律法规，从法律制度层面予在确认、规范及调整新型农地公有产权关系。

（二）建立健全符合“城乡一体化”要求的农地（宅基地）产权流转收益分配制度，调整利益分配格局

重点选择方面，改革农地（宅基地）征收补偿制度。目标模式方面，应改土地征收划拨“传统公益目标模式”为“产权平等保护与公益目标相结合”现代土地（宅基地）征购模式，切实纠正和解决公益用地由被征地（宅基地）农民分摊成本。公益用地划拨方面，大幅度削减公益划拨用地的范围，从源头上遏制与破解垄断行业、国有企事业单位、民营开发商、投资商竞相大肆圈地囤地、操纵“房地产”市场。在补偿安置模式方面，以保障被征地农民生存权和发展权为前提，严格限制土地征收范围，逐步实施土地产权按市场价格公开公平交易流转配置。

（三）按照“逐步放开，渐进推进，规范起步”的原则，因地制宜地推进土地征购、宅基地流转区域市场体系建设

建立健全规范有序的土地征购、宅基地流转市场体系，是保障农民以土地（宅基地）为依托的生存权与发展权的迫切需要，是盘活农村市场、培育农村社会主义市场经济主体——农民企业家、推进新农村建设的当务之急，是破解二元经济结构背景下农业发展投资融资难的关键之举。要以修改完善法律制度为前提，以统一规划、合理布局、依法规范管理为抓手，以明晰农民土地持有产权为基础，以市场为导向，以规范交易流转程序、严格交易监管、合理分配国家、集体、农民交易流转收益为关键，以典型试验，逐步推开为策略，以县域为突破口，逐步建立健全农村土地市场交易体系。通过流转交易，激活农村庞大的闲置资产，推动农业产业化和现代化，着力破除体制性障碍、机制性困扰与保障性束缚，消除二元结构的鸿沟，促使农村经济、政治、文化、社会以及生存文明建设统筹发展，整体推进。