如何理解“怠于履行义务”

陈倩 刘聪

摘 要 行政法是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。行政主体义务的及时履行对行政相对人意义重大，而怠于履行义务的行为，既有客观行为形式，也有主观过错的性质。

关键词 行政义务 行政主体 怠于履行

中图分类号： D920.5 文献标识码：A

一、行政义务

所谓义务，是与权利相对的，在社会中每个个体都承担着一定的义务，行政机关也不例外。

（一）行政义务的来源。

行政义务主要来源于以下几方面：

第一，来源于明确的立法。立法是行政义务来源的主要形式，这是由行政机关的国家机关性质和职权是由国家权力性质所决定的。

第二，来源于行政机关的行为。在实践中有些行政义务来自于行政机关先前所实施的行为，即行政机关实施了一定的行为之后，造成了一些违法的后果或者是产生了一定的危险，那么行政机关就有义务消除这些不利的后果。

第三，来源于行政职责。某些行政义务来源于行政机关的任务、身份、宗旨等这些原则的要求。

第四，来源于行政约定。这种行政约定主要是指来源于行政机关在履行行政合同、行政调解、行政指导过程中所签订的约束双方的约定。

（二）行政义务的内容。

行政义务，就是以行政道德的原则、规范的形式所明确肯定下来的政府的职业责任、职业任务和职业使命，即政府在其职业活动中应当履行的道德义务、职责、任务和使命。具体来说行政义务包括：

第一，作为义务。行政义务中最确定、最毫无争议、最基本的一项内容就是作为义务，即作出或实施行政行为的义务。

第二，做出一定行为的义务。这种义务指的是行政机关必须有一定的行为内容。举个例子，比如说行政机关对某食品加工厂进行食品安全的检查，履行义务就不仅是一次检查即可，必须保证对发现的安全隐患采取措施进行处罚等。

（三）行政义务的特点。

行政義务有无偿利他性和自觉性两个特点。无偿利他性，就是指政府及其公务员履行行政义务，不以获得利益为目的。自觉性体现行政义务是一种客观外在的要求，具有外在约束性无需督促而自觉履行。

二、行政主体

行政主体是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动并独立承担由此产生的法律责任的组织。根据现行有效的法律、法规、规章的规定，国务院、国务院的行政机构、地方各级人民政府、地方各级人民政府的派出机关、地方各级人民政府的职能部门、地方政府职能部门的派出机构、法律、法规、规章授权的非行政机关组织都具有行政主体资格。

三、行政主体怠于履行义务

怠于履行义务的本质，是指对义务不同程度的不履行，在客观上表现为没有实施义务所要求的行为或行为内容程度没有尽到义务。怠于履行义务，既包括了没有实施某种有形的行为，也包括了虽然实施了一定的行为但没有达到该义务所必须的程度，要有客观性质评价也要有主观方面评价，怠于履行义务主要有以下几种：

第一、不予答复，这是一种典型的不作为形式，是指行政机关对行政相对人的申请既不履行作为义务，也不明确予以拒绝的行为形式。

第二、拖延履行，即对行政义务的拖延履行，大多表现出漫不经心、拖泥带水的状态。在大多数情况下，拖延都与期限相关，但在生活中，没有法定或指定期限也同样能够产生怠于履行义务的拖延。

第三、没有实施防止危险的行为。在特定条件下，行政机关对于已经产生的危险状态，有采取措施防止的义务，如果行政机关不采取相应措施，就不可能防止危险的发生，也就构成了怠于履行行政义务。

第四、没有制止危害的发生。这种情况下行政机关虽然实施了一定的行为，但是没有尽到应有的注意义务或者没有采取足够的措施，没有成功地防止危害结果的发生。

四、怠于履行义务的后果和赔偿责任

（一）怠于履行义务的后果。

行政机关是国家机关，在行使公权力的同时也必须履行行政义务。在实践中行政机关与行政相对人的关系是不对等的，也就是说行政机关的地位要比行政相对人高。所以如果行政主体怠于履行义务，就会导致行政机关无法履行国家赋予的公权力，而行政相对人的利益也会因此遭到损害，导致国家机关的公信力下降，引起社会矛盾。

（二）怠于履行义务的责任。

纵观世界各国的国家赔偿制度，都承认怠于履行行政义务也要承担国家赔偿责任。客观地说，目前在我国公民权益受损在现行赔偿制度中无法顺畅无阻的获得救济。值得肯定的是，我国《国家赔偿法》虽然没有明确规定出不作为或怠于履行义务要承担国家赔偿责任，但是司法解释和国家赔偿的实践在原则上是认可的。就目前我国的实际情况来说，我们既要加快从立法层面确定怠于履行义务的赔偿制度的步伐，在立法上需要进一步完善由怠于履行义务而引起的赔偿制度，必须切实加大力度以减少行政主体怠于履行义务的情况。□

（作者：辽宁大学法学院2010级法律硕士（非法学））

参考文献：

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[6]吴庚．行政法之理论与实用.中国人民大学出版社2005年版：第454页.

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