社会媒体背景下美国文件管理研究

中国人民大学信息资源管理学院 宋凌霄

社会媒体背景下美国文件管理研究

中国人民大学信息资源管理学院 宋凌霄

当前网络发展走进web2.0时代，社会媒体作为web2.0技术的工具代表已经越来越受到国内外政府的重视。然而政府社会媒体的应用在带来便利的同时也带来了挑战，在国外，政府社会媒体环境下的文件管理已经成为发达国家电子文件管理的新议题，这种环境下文件的动态性、交互性，信息的零碎性都对文件管理尤其是归档保存带来了新的挑战。本文着重从社会媒体的定义、总体使用情况、社会媒体使用形式及目的、挑战和策略几个方面进行了论述，最后对我国社会媒体应用背景下的政府文件管理提出了一些建议。

社会媒体；美国；政府文件管理

1.研究背景

目前社会媒体作为web2.0技术的工具代表已经越来越受到国内外政府的重视，在我国主要表现在“政务微博”的应用上。然而政府社会媒体的应用在带来便利的同时也带来了挑战，在国外政府社会媒体环境下的文件管理已经成为发达国家电子文件管理的新议题，这种环境下文件的动态性、交互性，信息的零碎性都对文件管理尤其是归档保存带来造成挑战；目前在国内，对政府社会媒体的研究多停留在技术领域应用层，主要体现在政务微博的使用上，而在文件管理领域的研究层次几乎为空白，这是不利于我国政府社会媒体的长远发展的。因此对社会媒体应用背景下国外政府电子文件管理现状进行充分了解，对其先进管理经验进行理性的借鉴是有必要的。

2.社会媒体的定义和使用

2.1 定义

社会媒体（social media）融合了网络技术、社交互动和内容创建，通过多人的协作来创建、组织、编辑、评论和共享信息内容，机构可利用社会化媒体和Web2.0平台促进公众和政府的联系，实现机构间的信息共享。社会媒体作为一种全新的信息交流与共享工具，具有互动性、便捷性、及时性等诸多优势，在美国，政府社会媒体的使用基本已经得到了普及。

2.2 总体使用情况

根据美国科技工业咨询理事会(ACTIAC)的调查结果，2011年美国一些主要政府机构使用的社会媒体包括博客、微博(如Twitter)、社交网络(如Facebook、My Space)、视频(如Youtube)、社会媒体发布(如：Gov Gab Birthday)、网上聊天、维基、虚拟世界(如Second Life)、网络聚合订阅、微件、社会新闻网站、Mashups等(详见表1)。根据一份美国审计署(GAO)调查报告中相关数据显示，美国24家主要机构中，有23家通过各种途径使用Facebook，Twitter，和Youtube，包括转发政府机构官网信息，发布未公开的信息，征求公众意见，回复公众评论以及提供非政府网站的链接。

表1 美国政府机构使用社会媒体情况的统计①

2.3 社会媒体在政府机构中的使用形式及目的

美国的各大机构主要通过以下三种形式使用社交媒体工具：

2.3.1 对外宣传和公众参与

机构使用社交媒体的主要目的就是宣传以及获得广泛的受众。在这种模式下，最常用的两种形式是社交网络和微博(如Facebook，Twitter)，以此发布机构的服务内容、工作时间、宣传公告以及主办活动。由于Web2.0的一个重要特点在于它的互动性，机构在使用社交媒体进行公众宣传时，也会得到受众的评论反馈。机构还会鼓励公众通过发布信息的形式讨论，例如，国务院国际信息局使用各种平台鼓励关于民主在世界各地的作用和性质的讨论，但这种讨论并没有直接影响国务院国际信息局的日常职能，发布这些信息的目的是促进公众讨论。

2.3.2 机构间合作与外部合作

许多机构使用社会媒体的目的是为机构间的合作提供空间。MAX联邦社区是一个由OMB管理的wiki环境。在MAX联邦社区内，参与的机构可以互动、合作，每一个机构可以贡献自己的内容。Intelink网络是一个机构之间分享内容的空间。通过Intelink网络，其他机构也可以也可以使用国务院的Communities@State，其他的军事团体也可以使用陆军MilSuite中的维基、博客和其他社交工具。

2.3.3 内部协作和信息共享

Web 2.0技术的另一个重要应用就是在促进机构内部的协调和合作，以及简化组织内部的业务流程。内部协作包括向员工传播相关政策、工作流程、做法以及协作制造产品。投票工具、wikis以及很多其他平台都可用于内部协作。一些机构使用交互式的会议工具，使得会议上的沟通更方便。Wiki还可以为工作人员提供向上级和同事汇报项目进度的场所，帮助监督者使用更直接的方法得到工作人员活动的反馈。内部聊天室可以帮助官员了解世界大事，并提供与组织相关的文章。

3.社会媒体的使用带来的问题

美国政府机构在利用社会媒体中所面临的挑战主要可以分为以下几个方面：

3.1 文件管理政策规范的制订问题

目前负责为联邦档案法案提供指导文件的是国家档案和文件署(NARA)②。在文件捕获的环节中，虽然NARA提出了定义与识别的原则，但是由于联邦政府文件目前没有统一的定义，最终确定什么是文件、什么该保存、该如何保存都需要由各机构根据具体情况自己来识别与定义。在鉴定的环节中，机构很难预测社会媒体中产生的信息的价值如何，确定保管期限非常困难。在文件保管与处置的环节中，社会媒体中哪些文件应该得到适时处置，如何长期保存电子文件，这些问题都没有明确的规范。

3.2 文件的所有权与控制权问题

社会媒体的交互性与复杂性造成了文件形成者难以确定的问题，文件的所有权归属和内容管理责任分配成为协作环境下文件管理面临的新挑战。这包括文件系列的识别问题；跨部门、跨机构的协作环境下如何应用全宗原则和来源原则识别文件的所有权归属；存储于第三方服务器的数据的所有权和控制权问题等。

3.3 隐私保护问题

美国政府社会媒体的使用必须符合美国隐私权法的要求，保护个人及联邦政府信息。如何在交互性信息中确定隐私权法的适用性，如何确保政府机构通过社会媒体合理有限地收集和使用个人信息，如何确保社会媒体工具第三方供应商有限地收集和使用个人与政府信息等隐私问题，都是目前面临的挑战，需要制定严格的规则并明晰责任界限。

3.4 系统安全问题

联邦政府信息系统一直存在被入侵的风险，而利用社会媒体进行的网络攻击对系统安全构成了潜在威胁。目前面临的安全威胁主要包括钓鱼网络、社会工程（通过取得用户信任套取个人及政府信息或进行身份欺诈）和网络应用程序攻击。如何防范这些恶意攻击是一个长期的挑战。

4.应对社会媒体带来的问题和调整

美国政府机构针对在利用社会媒体中所面临的挑战，提出了部分建议与对策，主要可以分为以下几个方面：

4.1 充分发挥NARA的指导规范作用

2010年10月，NARA发出公告，指导联邦机构管理处理联邦事务时使用社交媒体平台产生的信息。2011年10月20日，NARA发布了题为《Web2.0和社会化媒体平台文件管理指南》的公报，该指南根据美国文件法的要求，为管理Web2.0和社会化媒体平台上产生的文件提供指导，扩展NARA已有的网络指南，阐述最新的网络技术对NARA网络指南的借鉴，提出NARA管理web文件的指导建议，对管理社会化媒体环境下的电子文件进行了说明。各机构应结合指南和本机构的特点编制适用的文件保管期限表。目前，NARA网站上提供了很多可利用的资源，包括网络研究、电子文件管理指南、多机构环境下利用协作工具进行的电子文件管理信息、网络传输指南，在其博客上也提供了国家电子文件管理的经验分享。

4.2 加强社会媒体工作者与文件管理者之间的交流

NARA文件中已经指出社会媒体文件管理的成功不能仅仅依靠文件管理者，还需要网络管理者、社会媒体管理者、信息技术人员、隐私和信息安全人员等各方人员的共同合作。目前已有一些机构组建了这样的跨机构工作小组，并显示出了一定的效果。

美国环保署(EPA)组建了一个社会媒体委员会，由社会媒体代表、网络管理代表、文件管理代表、信息技术交流人员共同组成。美国农业部(USDA)已经成立了内部文件网络，在这里它的每个下属部门可以根据他们使用的社会媒体工具和程序分别协调文件管理政策，以确保文件管理政策制定有效。虽然USDA还没有一套专门针对社会媒体的政策制定出来，这种机构间自然的交流对于文件管理也大有裨益。

各个政府机构需要加强与NARA的合作与交流，确定捕获和管理社交媒体文件的最佳做法，并将文件管理要求整合到社交媒体政策制定和规划的过程中。

4.3 加强隐私保护

对于使用社会媒体中隐私保护的问题，美国1974年的隐私权法(控制联邦政府收集、使用和公开个人信息的关键机制，并授予公众了解自己的个人信息如何被联邦政府所收集、维护、使用和公布的权利)要求限制政府机构对文件系统中个人信息的收集、公开和使用。2002年的电子政府法案要求政府机构进行隐私安全评估。2010年6月，政府预算管理局(OMB)向联邦政府机构发布文件，对使用web2.0技术时产生的隐私保护问题进行了指导。指导文件主要基于隐私法和电子政府法，这两项法案都呼吁各机构制定透明的隐私政策和公告，以确保机构在使用社交媒体服务时向公众提供适当的说明，同时能够考虑分析潜在的隐私问题。

根据GAO的调查，目前12家机构已经重新制定了有关隐私政策，作为使用社交媒体已公布的个人信息的标准。8家机构确立了隐私评估制度，评估在政府使用社交媒体时可能将个人信息公之于众而产生的潜在隐私风险。

4.4 采取措施应对系统安全风险

对于信息安全的问题很早就得到了美国政府的重视。2002年《联邦信息安全管理法案》(FISMA)建立了一个框架，以确保有效控制支撑联邦政府的业务和资产的信息的安全。根据FISMA，每个机构负责提供与未经授权就访问、使用、披露、破坏、修改由政府机构保存或者与政府利益相关的信息，以及由政府机构使用、经营的信息系统或者由政府机构承包人、其他机构代表政府经营使用的信息系统所造成的危害与风险相称的信息安全保护措施。

国家标准与技术研究院(NIST)于2009年8月更改了有关指导联邦信息系统和组织安全控制的文件。NIST的指导文件称，政府机构要综合考虑组织的业务、资产、成员、其他相关组织和国家影响来进行风险评估，再根据评估结果选择和详细规定安全控制措施。基于风险的方法不仅限于该机构的内部系统运作，当机构使用一种无法自己建立安全控制的技术时，例如使用第三方的社交媒体服务，这种方法也很重要。

5.结论及建议

在国外，社会媒体应用背景下的电子文件管理问题已经受到了政府很大的重视。而在我国政府对于社会媒体的应用多没有涉及到文件管理这一层次，这是不利于我国电子政府事业的长期发展的。虽然中国政府的社会媒体使用仍处于刚刚兴起的阶段，但是美国政府在运用社会媒体的过程中所遇到的问题同样值得我们去研究与思考，因为美国正在经历的问题很有可能就是中国在不远的未来也要处理的难题。从这一角度出发，中国若能提前对美国经历的问题进行一定的研究，结合我国的国情探讨这些问题如果出现在中国该如何解决，那么中国就有可能找到缓解问题、解决问题、甚至是直接避免问题出现的方法。

美国政府对社会媒体的使用发展到现阶段，逐步开始关注社会媒体使用中产生的电子文件的相关问题。中国也应该看到关注电子文件的重要性，提早对相关问题进行研究，制订相关标准与政策，为运用社会媒体工具产生的电子文件逐步建立一个规范、标准化的管理环境。

注释：

①该表来自ATC-IAC.Best Practices Study of Social Media RecordsPolicies[EB/OL].2011,3.

②NARA负责发出档案管理的指导意见；与其他机构合作，在建立、维护和使用档案方面实施有效的控制；监督政府机构的档案管理事务；批准档案的处置(销毁或保存)并提供档案的仓储设施。

[1]Patricia C.Franks.How Federal Agencies Can Effectively Manage Records Created Using New Social Media Tools[EB/OL].2010.

[2]ATC-IAC.Best Practices Study of Social Media Records Policies[EB/OL].2011,3.

[3]CIO.Guidelines for Secure Use of Social Media by Federal Departments and Agencies[EB/OL].2009.

[4]GAO.Challenges In Federal Agencies' Use of Web 2.0 Technologies[EB/OL].2010.

[5]GAO.Federal Agencies Need Policies and Procedures for Managing and Protecting Information They Access and Disseminate[EB/OL].2011,7.

[6]NARA.A REPORT ON FEDERAL WEB 2.0 USE AND RECORD VALUE[EB/OL].(2010).

[7]NARA.NARA Guidance on Managing Web Records[EB/OL].2005,1.

[8]OMB.Guidance for Agency Use of.Third-Party Websites and Applications.[EB/OL].2010.

[9]OMB.Social Media Guidance[EB/OL].2010.

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宋凌霄，女，河北沧州人，现就读于中国人民大学信息资源管理学院。