目前中国社会管理存在的问题和对策研究

施雪华 孟令轲 汤静容

目前中国社会管理存在的问题和对策研究

施雪华 孟令轲 汤静容

社会管理是国家或社会团体对社会运行过程进行组织调控的活动，通过其调控使社会系统能够协调发展。目前中国社会管理存在着一些问题:社会管理的主体至今较为单一;政府对社会组织进行严格调控和防范;社会管理缺位;社会管理手段缺乏弹性;社会管理难达成共识。主要原因在于:需要正确认识政府和公民社会的关系;政治体制改革滞后。今后社会管理创新的对策:促进公民社会的发展，加强政府和公民社会的合作;改进党的社会管理能力;推进基层自治;推进政治体制改革和党政分开;转变政府职能，打造服务型政府;培育公民精神，引导社会的自我管理;树立和维护公共权威等等，只有这样，才能提高社会管理水平。

中国社会管理;公民社会;政治体制改革;公民精神;基层自治

一、目前中国社会管理存在的问题

(一)对社会管理的概念厘清

社会管理是当前研究的热点问题。所谓社会管理，是“由国家或社会团体对社会运行过程进行组织调控的活动，目的在于通过这种调控活动保持一种良好的社会秩序，使社会系统能够协调发展。”〔1〕特别是当前中国改革开放的不断深化，社会转型期内各种矛盾和问题日益暴露和尖锐的今天，只有加强和创新社会管理，才能够“维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境”〔2〕，社会管理的重要性由此可见一斑。对社会管理的研究首先要厘清其基本概念，因为社会管理有其特殊性。在政治学中，管理是为满足作为政治统治主体的统治阶级与作为被统治阶级的共同利益和需求而限制统治阶级和被统治阶级各自利益和需求的事务、行为及其过程〔3〕，这明显区别于统治，后者是为了满足主体利益和需求而限制甚至牺牲客体利益和需求的事务、行为及其过程〔4〕。统治阶级的根本利益是高于一切的，具有明显的排他性，为了达到这样的目的，统治阶级甚至不惜借助于国家暴力机器来维护和实现其利益。而管理是对社会各阶级共同利益和需求的维护，因此管理主体必然综合权衡和考虑各阶级 (层)和团体的利益后，在不损害统治阶级根本利益和需求的基础上，社会各阶级、各阶层和团体之间达成妥协和折衷，从而促进社会协作。因此社会管理的主体必然是多元的，不仅仅局限于政府，包含了公民参与，主要是公众、团体和组织参与。在我国就是形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”〔5〕。社会管理又不同于社会服务，服务是服务主体满足被服务的客体——社会组织与个人的利益和需求的事务、行为及其过程〔6〕，社会服务强调了服务主体的服务性，而社会管理则是管理方对社会成员的关系调整、行为规范，并且起着价值导向等作用，两者的区别还是非常明显的。社会管理涉及方方面面的事务，归纳起来包含在三个方面:社会秩序性事务，主要是社会治安、公共安全的事务，特别是在恐怖主义威胁的加剧，极端自然灾害频发等情况下，各国如何应对和化解公共危机;社会基础性事务，主要是为了支撑和促进社会发展所必须的教育、交通等事务;社会保障性事务，主要是为了促进再就业，解决失业问题，医疗保障等福利性质的事务。

(二)建国以来社会管理的演进

1949年新中国成立以来到1978年，社会管理主要是党的领导，政府负责。表现在党的一元化领导和政府的主导，并且由于党政不分，最后还是集中地以党的领导为主。在全社会的意识形态领域内，以马列主义、毛泽东思想为准绳，形成全社会共同的价值观和道德观，统一人们的思想，在政治和组织领域内，通过各级党组织和政府组织，建立了完备的社会管理的组织体系，最重要的是相对于民国和民国前，政府对乡镇形成了直接管理，而非以往主要由士绅发挥权威进行管理。“在新中国成立前，乡镇很难被中央政府渗透，所以除了抽税及维持秩序之外，地方官吏无非中央政府派来的一种使节，对各村镇的集团，敷行数不尽的各项礼仪。”〔7〕在城市，计划经济和配给制，企业办社会，承担相当的社会管理职能，以及户籍制度和单位制，使得个人几乎丧失了独立，个人完全地依附在单位和组织之中，否则根本无法生存，在政治狂热的年代，人成为政治的工具，无法左右自己的命运，更不要说参与社会管理。在社会团体方面，成立诸如工会、妇联等组织，但是这些都是在党的领导下，依附于党组织，独立性不强。应当说，这种一元化的、带有控制和强制的社会管理，在建国初期起到过积极作用，有利于巩固政权、动员群众和社会资源、提高社会主义建设热情等等，但是也存在着弊端，由于党政不分，党内斗争最终会蔓延到社会，文化大革命就是惨痛的教训。另外，依附于单位制下的人丧失现代性下人应有的活力，如果构成社会的人无法自由发展，社会管理着眼的社会协调发展也无从实现。现代政治本质上是民主政治，社会主义也不例外，公民的自由、全面的发展非常重要，社会的进步是为了建设“一个更高级的、以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”〔8〕，“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”〔9〕随着改革开放，经济体制改革，社会主义市场经济建立，多种所有制经济并存，这样的情况下人的独立选择机会大大增强，户籍制度的松动使得人的流动性增强，单位制也不再是社会主体，日益瓦解，党和政府对社会管理不再是计划经济体制下的全社会高度集中管理，社会出现了碎片化和个人原子化，企业角色回归为市场竞争的主体，政企分开使得一部分社会管理职能重新由政府承担，与此同时，新的社会团体特别是各种社会组织不断涌现，如法律援助、劳工保护、慈善组织等等，在一定程度上发挥社会管理的作用。

表1 2005年～2010年在民政部门注册的社会组织数量

(三)社会管理存在的问题

1．社会管理的主体至今较为单一。中国社会管理的主体依旧是政府，并没有实现政府和社会组织的合作。传统体制遗留下来的诸如妇联和工会等，尽管有小幅度的改革，但是依旧接受党和政府的领导，自主性并没有实质的提升和改善。譬如在很多涉及薪酬和工作环境的纠纷中，工会很难站在工人的立场上，维护工人的利益，独立工会的呼声很高，但是目前还无法实现。

2．政府对社会组织进行的严格控制和防范。除了体制内和体制认可的社会组织外，改革开放以来新成立的社会组织，政府虽然并不禁止，但是对这类组织抱有疑虑，表现为严格控制和防范，在注册条件、运行经费等诸多方面设立门槛，手续繁杂。一方面，社会发展催生很多社会组织。另一方面，政府反而在“1984年、1989年、1996年、1998年、1999年、2004年针对当时国内民间组织的情况专门发文进行调控。”〔10〕

3．社会管理缺位。长期以来，过度地追求GDP增长以及官员的考核制度，以及地方政府普遍存在的政策的选择性执行，使得政府官员热衷发展经济，盲目追求经济数字，除了成本颇高的维稳，其他社会管理工作存在着被弱化，不重视，诸多的社会矛盾长期积累而得不到缓解或者纠正，群体性事件逐年增多，社会行业频繁出现丑闻，如近几年来食品行业从三聚氰胺事件到非法添加剂事件等。

4．社会管理手段缺乏弹性。由于政府掌握绝对的政治资源和其他资源，在社会管理上手段也相对单一，动辄使用行政手段、法律手段甚至强制手段解决社会事件或者矛盾，往往容易激化矛盾，导致更大的解决成本，或者一时掩盖问题，但最终影响到政府权威和合法性。

5．社会管理的共识尚需要凝聚和形成。社会管理除了保障社会的正常秩序外，尚需要起到协调社会发展，促进和实现一定的社会价值目标的作用。维持稳定只是中国社会管理的一个基本方面，实际上，社会主义和谐社会，科学发展观等理论的提出，内含了社会管理的价值目标，那就是促进社会主义和谐社会建设，实现社会的全面的、协调的、可持续的发展，以人为本，实现人的全面发展。然而由于诸多因素，政府部门对此尚未凝聚成有推动力的意志和共识。

(四)对社会管理存在的问题的原因分析

以上社会管理存在的问题，主要是两个方面的原因，第一，需要正确认识政府和公民社会的关系，第二，中国政治体制改革相对滞后。

历史和现实都揭示了“强政府弱社会”是中国政府与社会关系的主要表现。改革开放以来，应正确认识和评价正在出现的中国公民社会，政府对公民社会抱有疑虑，是不必要的。因为中国公民社会的发生和发展具有和西方明显不同的环境，不能简单地直接套以西方的观点和理论。首先就其产生来说，这是在党领导的改革开放中产生，相当一部分的有产者和中产阶级本身是政策的受益者，因此，作为一支新兴的社会群体和力量，其政治态度是温和的，完全可以成为政府在新时期团结和合作的对象，而非积极的反对力量，不能简单地认为西方公民社会发挥过对抗政府专制，追求民主等而认为公民社会就是对政治秩序的破坏和重建的力量。其次，西方公民社会最早萌芽于12世纪的城市共和国，距今已经发生了大量的转变和演化，国家和社会的关系，即使是在西方国家，也不是简单的对立和分割，恰恰相反，两者已经形成有机的融合。在多元社会下，最有利于政府和社会组织的是彼此间充分的合作，单纯地对抗只会引来动荡和不安。在中国，单纯的经济增长并不能够最终实现中华复兴，需要社会协调的有机的发展，而在一个国情复杂，困难多多的大国，稳定的政治秩序和统一的政治领导是有利于社会发展进步的，这符合尚在成长中的中国公民社会的理性诉求。反过来说，公民社会的发展，特别是公民社会最终的兴盛，是有利于政治稳定的。

邓小平同志早在1986年时就说“现在经济体制改革每前进一步，都深深感受到政治体制改革的必要性。”相对于市场改革来说，政治体制改革牵一发而动全身，目前相对比较滞后，当前社会管理的诸多问题都和政治体制改革落后有关。政府缺乏足够的民主监督，导致权力集中，腐败现象比较严重，以权谋私，钱权交易，渎职等等，造成社会管理工作出现问题，如很多环境污染的工矿企业能够长期生存，往往和背后的当地环境保护部门不作为有关，甚至前者向后者贿赂，寻求权力庇护，或者拉拢后者入股，牟取私利;一些基层公安单位甚至政权的黑社会化，很多地方的拆迁问题等等。2010年4月1日温家宝总理在《求是》杂志中指出:“把应该由社会和市场发挥作用的真正交给市场和社会。社会需求总是呈现多层次和多样性。怎样确定政府的责任范围、划分政府与市场的界限，这是社会事业领域改革必须明确的一个问题……同时也有利于政府集中力量办好该办的事。”〔11〕

二、解决目前中国社会管理问题的对策

(一)促进公民社会的发展，加强政府和社会组织的合作

我国政府1998年10月5日在联合国总部签署了《公民权利和政治权利国际公约》。促进公民社会发展实际上是落实和保护公民政治权利的重要举措。结合现实和国情的因素，促进公民社会的发展，并非是突然的全面的放开，相反，可以采取渐进有序的步骤。首先，可以从环保、卫生等领域做起，然后再逐步放开到其他领域，这样形成的阻力会比较小，风险也比较容易控制。另外，可以先从若干地区进行相关的试点，积累经验，形成示范。在决策阶段，根据托马斯的分类，公民参与的类型可以形成改良的自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策，〔12〕在政策的实施阶段和评估阶段，公民参与仍然有益而不可缺少，特别是对政府的监督和作为外包服务的提供者等等。

社会组织可以充分发挥多种作用:其一，促进经济平稳发展，避免经济波动，法律组织、信息组织、经济服务组织等等可以充分发挥作为非政府机构的灵活性，有利于改善市场信息不对称所带来的交易不透明问题，防止企业竞争中的片面追求利益最大化的问题;其二，行业组织能够有效解决本行业的相关问题，促进行业健康发展，避免行业内的恶性竞争，加强行业内部交流，行业组织比政府部门更了解行业，因而更具有效率;其三，社会组织在扶贫、慈善等业务上有广阔的前景。以中国扶贫基金会为例，2010年中国扶贫基金会实现财务总收入11．2亿元，与2009年财务总收入6．1亿元相比，增幅达84%。2010年，基金会直接投入扶贫款物7．93亿元，是2009年4．61亿元的172%，增幅高达72%。2010年，基金会援助型项目覆盖了全国478个县、218所大学、66所高中和2260所小学，有256．8万贫困人口直接从各个项目中受益;其四，社会组织有助于维护公民合法权益。当公民的合法权益受到损害，社会组织能够提供法律援助和其他途径的支持，公民的个人力量将不再势单力薄;其五，科研、教育型的社会组织，可以加强创新研究，推动先进的理念传播，促进技术进步，能够为企业提供智力支持;其六，专业化的社会组织可以成为政府公共采购，或者服务外包的供应者，2010年北京市财政通过社会建设专项资金拨款1亿元，购买300个社会组织公益服务项目用以服务民生，在此基础上，还要进一步扩大购买范围;〔13〕其七，影响公共决策。现在一些城市的市民听证等制度还是相对简单的公民参与形式，一些独立的社会组织或者是行业组织，对社会相关问题进行信息搜集、整理和研究，或者代表和吸纳所联系的民意，能够影响政府的公共决策，促进决策的科学化。社会组织的参与和协作，可能会对公共决策周期等产生影响。

促进公民社会发展，同时需要加强对社会组织的管理和自我管理。对社会组织的管理主要是通过法律途径，依法管理，相当一部分的社会组织本身具有官方的背景和支持，业务的展开循规蹈矩，实际上，即使是新兴的社会组织，也很少涉及到政治性议题，其独立性也仅仅相对较高，而非完全的独立，还是存在着对政府的一定程度的依附。因此在政府主导下，社会组织的发展不会骤然出现无序的状态，社会组织的活动范围和议事范围的扩大必然是和社会主义民主政治相协调的，而社会组织的自我管理，同样非常重要，主要涉及到组织理念建设、组织结构管理、组织的资金来源和运作管理 (当前对资金方面限制很多)、社会第三方对组织绩效的评定等。在当前国情下，重中之重的是社会组织提高其专业化水平和业务能力，否则无法体现出其组织优势。

(二)改进党的社会管理能力

中国共产党本身具有提高社会管理工作的资源和条件，党是执政党，能够起到沟通社会和政府的作用。按照列宁主义和民主集中制等构建起来的中国共产党，实行一体化的高度集中的体制，但是在当今社会，缺乏灵活性和适应性。党的高层体制，实践证明以稳定性为主，而目前较为紧迫的是加强基层党组织的社会管理水平，首先要扩大基层党组织的覆盖和流动党员管理，其次要淡化基层党组织的政治色彩，加强基层党组织对基层的回应性，以及打造面向街区的轻型化党组织。

“三个代表“重要思想解决了新时期党扩大执政基础问题，基层党组织应在新兴社会领域内和新兴阶层中积极发展党组织，扩大基层党组织对社会的接触和影响。目前社会流动性增大，基层党组织应提高灵活性和适应性，借助网络和信息技术等构建管理平台，及时掌握党员的流动。信息技术甚至能够构建党的一体化平台，基层党组织和相关信息，借助超高速计算机和网络平台，完全可以形成党中央和基层组织的互动。

由于基层党组织身处一线，更应该针对基层情况加强回应性，基层党组织应成为和基层对话、互动的平台。值得注意的是，当前一些地区基层党组织加强社会管理的做法依旧是沿袭维稳的路子，更多的是从心态和做法上使用控制甚至监视，满足于通过信息封锁、监控、强制管理等手段，表面上降低了社会事件的发生，实际上恶化了党群关系。科学提高基层党组织的社会管理水平，走群众路线，通过成立对话、协商平台或者机制，甚至可以开放基层党组织的活动，使得民意走进党组织，社会问题及时发现，通过法律规定的各种途径，积极解决基层问题。

随着中国城镇化的发展，街区成为重要的管理着眼点，基层党组织可以成立面向街区的党的轻型化组织。所谓轻型化，并非刻意着眼于规模的大小，而是在于功能模块的灵活。这种灵活一是指针对街区，上级党组织或者基层党组织，完全可以成立专门面向街区工作的联合党组织，党员可以来自不同的基层组织，形成定期的街区民意搜集和分析;二是指组织讨论完后，党员以街区的个人成员的身份参加街区的活动和事务，贯彻组织意图，而非动辄机械地以组织形式出现。党一贯倡导的发挥党员先锋模范作用的传统应该在新的形势下有新的发展。

(三)推进基层自治

基层自治本身是社会管理的一个重要方面。自治在西方有较长的历史，如英国的乡镇自治，美国和德国等国由于采取联邦制使得中央和地方存在分权。目前国内主要基层自治组织是居民委员会和村委会，而居委会实际上成为了政府的半派出机构，成为政府权力进入社区的途径之一，失去了自治的意义。这是因为居委会承担了太多的职能:“宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民依法履行应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;办理本居住地区居民的公共事务和公益事业;调解民间纠纷;协助维护社会治安;协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益相关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作;向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。”〔14〕可以说居委会俨然成为一个社区政府，早已失去了自治的意义。村委会普遍进行直接选举，但是又受到村支部和上级党组织和政府影响等因素，导致村级的管理结构和形式并不是太明晰。推进基层自治，可以首先从居委会和村委会的独立开始，居委会和业主委员会结合，对小区事务自主管理，使得居民或者业主的群体、个人生活不受不必要的干预和控制，而涉及到治安、卫生等公共事务，可以和政府进行协商，其他事务可以通过政党、社团等渠道进行，居委会就是居民的日常事务的自治单位。在农村，村委会应该成为村民自治的唯一权力机关，这就必须进行政治体制改革，特别是党政分开。总的来说，在过去，社区居民和村民习惯于被政府采用动员式的管理，而如今党和政府倡导基层自治，公民的管理参与和管理不参与同等重要，甚至公民的不参与权更需要保护，基层自治就意味着和传统的动员式管理告别，而公民应该依据公共利益、集体利益，发展公民间自主的、互助的、平等的基于合作的管理。

(四)政治体制改革和党政分开

政治体制改革是一个综合性的复杂工程，关系到社会管理方面，则改革首先必须完成党从革命党向执政党的转变，建国以来党已经执政60多年，但是党政不分，以党代政的情况时有发生，党对社会的管理依旧借助政治资源实行控制和动员的方式，带有浓厚的革命党色彩，不符合时代的要求。当前中国社会从国家控制社会的“总体性社会”转型，〔15〕民主政治和市场经济的发展已经无法再为权力对社会的全面控制提供基础和空间，因此党政分开，党对政府施行政治、思想和组织的领导，在宪法和法律允许的范围内活动，政府部门才能不受党的不必要的干扰，更有效率地履行社会管理职能，而借助于宪政体系的完善，党的领导是宪法所规定的，法治下形成的政治地位、规则和惯例的稳固性远远胜于其他条件下所产生的相关稳固性。

政府是社会管理的重要主体之一，政治体制改革必须加强对政府的监督，促使政府提高管理的效率和质量。当前体制下监督途径已经很多，如人大、政协、纪检、民主党派、宪法规定的公民、信访等等，社会舆论监督，新兴的网络监督等等，然而在实际中效果不尽如意，有的监督名存实亡，或者软弱无力。原因还是在于党政不分，任何监督一旦面对上级党组织甚至同级党组织就失去效力，党的全面领导产生了异化，谁来监督党成为问题。胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上说“国家的一切权力属于人民”，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”，政府的权力是人民授予的，来自于人民，党政分开有助于党和人民群众一起更好地监督政府施政。

政治体制改革最终可以形成党在战略和方针层面对政治事务的领导，并对政府主要官员进行任命和领导;而政府可以朝着公共行政和公共管理的方向改革和演进，建立专业化、高效率的公务员队伍，以及相应的考核和监督机制，倡导公民参与，与社会组织合作，共同推进社会管理发展。这样，党、政府和公民 (组织)地位清晰，角色明确，最终形成共享性权力结构，打造政府的公共性。政府存在的目的就是代理全体公民之公共事务的治理，以实现公正原则下的每个公民的最大化自由，公民和政府的关系以公共利益为依据，统一到公共准则上来。〔16〕

(五)转变政府职能，打造服务型政府

建国以来到改革开放，政府扮演了经济发动机的角色，政府主导经济投资、控制外汇市场、制定经济发展计划和产业政策、审批经济项目，通过高积累促成了工业体系的快速建立，使改革开放以来经济持续快速增长。但是，市场经济中政府毕竟不是竞争的企业实体，而市场经济必须尊重企业在市场的主体地位，必须按照市场规律办事，政府的职能更多的是为经济做好秩序保障，依法监管市场运行，必要时实施宏观调控。政府如果过多干涉经济运行，甚至直接干预，往往导致经济发展反映的是政府意志而不是市场意志，由于掌握经济大权，政府部门权力寻租，或者因为政府取得相关利益而形成既得利益集团和部门。转变政府职能，就必须让社会管理、公共服务回归成为政府职能的重中之重，打造服务型政府。所谓服务型政府，实际上就是政府和社会形成了良性的互动关系，政府不再是纯粹的统治者的角色，而是和公民、公民组织形成了共同管理社会的局面，形成了治理。权力也是影响力，并且是双向的，政治也是有体系的，大大小小的体系彼此影响〔17〕，因此政治只能是在妥协中达到各方需求和利益的最大化，服务型政府由于积极地引入公民和公民组织参与管理，提高了决策的科学化、民主化，容易达成共识，因此可以把政府的社会管理风险降到相对较低的水平，提高社会管理的效率。

服务型政府在理念上是重视公民参与的政府模式，公民权力得到尊重，这要求政府增强对公民和公民团体要求的回应性，科层制的官僚机构已经不适应时代的需求，扁平化组织已经成为潮流，构建服务型政府，同样需要政府在结构上的改革。可以根据行政层级的不同，社会管理的侧重、分工有所不同调整政府结构和工作重心，中央政府总揽全局，更多的是负责制定和执行全国战略性、根本性事务，对社会管理工作做出全局性的、指导性的决策，到了省市一级，可以根据中央的方针政策进行细化，而县乡直接面对基层，更多的是承担起大量日常实际的管理工作和事务，并且这种管理工作可以和社会组织进行合作，这实际上要求政府的权力适当地下放给基层组织和社会组织，增强基层的自主性和回应性，把问题和矛盾化解在基层。

(六)培育公民精神，引导社会的自我管理

社会管理还包含了社会成员的自我管理。社会最基础的单位就是个人，在现代国家就是公民。公民不仅意味着享受法律保护和授予的权利，更重要的是公民的政治参与，并且有能力捍卫自己的相关权利从法律规定到现实中的实现。社会的自我管理实现，需要重视公民教育，培育公民精神，使公民真正意识到自己是国家的主人而不是臣民，意识到自己的权利和义务，积极投身到社会和政治事务中，古希腊时代雅典将军伯利克里在阵亡将士墓前演说中说: “我们认为一个不关心公共事务的人不是一个没有野心的人，而是一个无用之人。”〔18〕一个优秀公民，必然能够理解个人和公共的关系，脱离狭隘的私人视野，必然尊重社会共识，尊重民主，守法负责，有独立思考的精神，并且对自己的行为有自律和反思。此外，现代社会中，无论是政府还是社会组织，精英化主导已经非常明显，政治精英、社会精英而不是普通大众掌握组织活动，从这个角度说，公民应提防自身缺位和边缘化，必须培育公民精神，然而通过政党也好，社会组织也好，只要政治参与的途径是通畅的，那么在公民素质和精神的指引下，现代公民依旧能够履行相应的公民职责，依旧是社会自我管理实现的最深厚的基础力量。

(七)树立和维护公共权威

近期以来国内诸多的事件，如温州7．23动车事故，政府部门的信息发布、解释往往受到民众的质疑和批评，甚至这种群体的质疑已经形成了一种惯性，政府部门的公信力、可信度已经下降到一个危险的程度，因此树立和维护公共权威势在必行，但是这种公共权威的缺失，原因主要还在于政府在公共管理的过程中，过于封闭，缺乏透明性、回应性，政府官员的腐败和不作为，权力缺乏监督导致滥用，以及“强政府、弱社会”传统下政府执政心态和执政理念等产生偏颇和问题。公共权威对社会的健康发展不可缺少，权威强调的是心理服从能力，如果只能靠强制力来管理社会，合法性实质已经丧失，缺失公共权威，导致管理成本上升、社会与政府的冲突和对立加剧，同时，权威让位于权力特别是强制力，无论是政府还是社会都丧失安全感，权力成为争夺的目标，对权力的过度关注和使用，违背法治精神和民主精神，无法形成社会管理的长效机制。

(八)应对公共危机

世界范围内的恐怖主义、分离主义和狂热民族主义、邪教、极右思潮的威胁，以及自然环境变化导致的极端自然灾害和极端气候频发，另外社会上个人由于心理失衡或者心理危机等导致的对公众的报复，社会不公带来的个人反抗等等，这些都能酿成公共危机。由于人口在城市的集中，全球化和地球村已经形成，公共危机的影响和后果必须重视。许多危机的根源往往是政治的、经济的、文化的因素，以及社会公正和正义的实现问题，不论是社会性问题还是自然灾害，都需要管理者特别是政府建立相应的解决机制:一是界定风险因素，建立政府相关部门的联动和协作，形成有效的应对危机的反映和管理机制;二是总结国内外经验，针对各种危机建立齐备的预案，并且根据实践不断进行优化和修正;三是在大城市应该重视繁华商圈、地下交通等人口流动性大的地区的危机预防、控制和解决方案;四是重视信息交流，包括国际信息交流，重视通过和社会组织等建立起社会渠道的信息来源和交流;五是对全民和社区进行相应的危机预防和处理的宣传和教育;六是在城市完善危机来临时可应对的工具设施和建筑设施，以及物资和资源储备等;七是极端自然灾害和社会危机的预警信息发送平台建设。当然，最重要的还是从社会根源上尽力化解矛盾，保护自然环境。

社会管理任重而道远，关键在于解放思想，实事求是。长久以来，为了改变落后的面貌，坚持以经济建设为中心是必要的，但是经济建设只是社会主义建设事业这一整体的一个局部，实践证明，推进我国的社会管理，必须正视改革开放以来的社会现实，培育公民社会发展，加强政府和社会的合作，转变政府职能，打造服务型政府，培育公民精神，形成政府－社会组织－公民的合力，树立公共权威，才能有效提升社会管理水平。

〔1〕朱自强，高占祥，赵云鹤．中国文化大百科全书·综合卷:(上)〔M〕．长春出版社，1994．

〔2〕〔5〕http://news．xinhuanet．com/politics/2011－02/19/c_121100198．htm

〔3〕〔4〕〔6〕施雪华．“服务型政府”的涵义、理论和条件〔J〕．社会科学，2010，(2)．

〔7〕黄仁宇．放宽历史的视界〔M〕．北京:三联书店，2001．

〔8〕马克思恩格斯全集:第23卷［M］．北京:人民出版社，1972年．

〔9〕马克思恩格斯选集:第1卷［M］．北京:人民出版社，1995．

〔10〕马庆钰．非政府组织何以能够生存与发展〔EB/OL〕．人民网．2006．

〔11〕http://www．fupin．org．cn/aboutus/index．asp?classid=L1601

〔12〕约翰·克莱顿·托马斯．公共决策中的公民参与〔M〕．孙柏瑛，等译．中国人民大学出版社，2010．

〔13〕康晓光，冯利．2011中国第三部门观察报告〔M〕．北京:社会科学文献出版社，2011．

〔14〕中华人民共和国居民委员会组织法〔M〕．1989．

〔15〕孙立平．改革前后中国大陆国家、民间统治精英及民众间互动关系的演变〔J〕． (香港)中国社会科学季刊，1994，(1)．

〔16〕贾西津．中国公民参与案例与模式〔M〕．北京:社会科学文献出版社，2008．

〔17〕罗伯特·达尔．现代政治分析〔M〕．上海译文出版社，1987．

〔18〕修昔底德．伯罗奔尼撒战争史〔M〕．谢德风译．商务印书馆，2006．

〔责任编辑:正 惠〕

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A

1008－9187－ (2012)01－0073－07

国家社会科学基金重大项目子课题“用社会主义核心价值体系引领多样化社会思潮对策研究”(078ZD035);教育部“学习宣传贯彻十七大精神和改革开放30周年理论研究应急课题”、“中国特色社会主义政治发展道路”(2008JYJ060)，北京师范大学引进人才科研启动基金项目“当代中国政治发展的战备与模式研究”(107021);北京市2009系社科基金项目“新中国政治发展60年”

施雪华，北京师范大学政治学与国际关系学院 (马克思主义学院)博士生导师;

孟令轲，北京师范大学政治学理论专业硕士生，北京 100875;

汤静容，四川社会科学院政治学研究所硕士研究生，四川 成都 610071。