履行检察职能创新社会管理上海市检察机关参与加强和创新社会管理工作巡礼

文/陶建平 肖宁 万海富 图/胡文亚

履行检察职能创新社会管理上海市检察机关参与加强和创新社会管理工作巡礼

文/陶建平 肖宁 万海富 图/胡文亚

上海市委书记俞正声、市长韩正等领导在检察长陈旭的陪同下参观了上海检察史陈列室

最近，上海市人民检察院为研究、探索检察机关参与加强和创新社会管理工作，组织课题组对该市检察机关近年来参与加强和创新社会管理工作情况进行了一次专题调研。

这次调研以数据说话，对近年来，上海市检察机关强化检察机关服务大局、关注民生的意识，积极履行检察职能，参与社会管理创新等方面进行了客观的记录，并对面临的突出问题及寻求突破，做了冷静的思考，提出了积极的建议。

上篇：堵塞漏洞、完善社会管理的实践探索

近年来，上海检察机关强化检察机关服务大局、关注民生的意识，积极履行检察职能，在参与社会管理创新方面取得了良好的社会效果。主要做法有：

立足本职，不断完善参与加强和创新社会管理的工作平台。设立社区检察室，参与加强和创新社会管理。2011年4月社区检察室规范化建设启动以来至今年5月25日，上海市16个基层院共设立26个检察室，工作范围覆盖75个街镇，对应101个派出所，其中金山区院设立了3个检察室，实现了对金山辖区的全覆盖。积极参与社会治安综合治理。共参与系统性的综合治理工作71次，制发检察建议6份。接待社区群众涉检信访。全年共接待来访981批次3085人，收到来信36件，向控申部门移送涉检信访件115件，其中职务犯罪线索22件。协助化解地区突出矛盾。四是深入开展法制宣传。全年共开展法制宣传291次，印发各类宣传资料近2万份，放置宣传展板1100余块。

行政执法与刑事司法衔接工作。上海市检察机关深入推进“行政执法和刑事司法衔接”工作机制建设，促进本市“两法衔接”工作的健康协调发展。在市院领导的重视和领导下，各区县院通过多种途径和方式，积极开展“两法衔接”工作。长宁区商委、监察、检察、公安等部门也在近期召开联席会议研究推进“两法衔接”工作，该联席会议讨论了由区商务委、区检察院草拟的《长宁区关于加强行政执法与刑事司法衔接信息共享平台运行的工作要求》、《长宁区行政执法与刑事司法衔接信息共享平台信息录入要求》、《长宁区“两法衔接”工作督查办法》三个规范性文件。

完善未成年人特殊检察工作机制。建立健全未成年人特殊检察工作机制是检察机关积极参与社会管理创新的重要途径之一。上海市检察机关坚持“教育、感化、挽救”的方针，深化未成年人犯罪案件“捕、诉、防”一体化工作机制，积极探索未成年人特殊检察工作机制。在未成年人刑事检察工作的具体内容上，上海市检察机关针对未成年人犯罪案件的特殊检察和犯罪预防的工作模式，创造了比较好的经验和一些卓有成效的做法，如社会调查制度、合适成年人参与制度、心理矫护体系、三层立体式观护体系、刑事污点限制公开制度、“轻罪消灭”的制度等等，对教育、感化、挽救失足青少年起到了明显的成效。

加强社区矫正工作的法律监督。2006年以来，上海市检察机关已经督促有关部门建立社区矫正帮教组织390个。2006年至2009年，上海检察机关对严重违反监督管理规定的136名缓刑罪犯、18名假释罪犯和12名暂予监外执行罪犯提出收监执行建议并被采纳，另有16名确有悔改、立功表现的监外执行罪犯被裁定减刑，为他们回归社会创造条件。检察机关还牵头公、法、司有关机关充分依托业已成熟的社区矫正工作平台，开展轻微犯罪人员扩大假释试点，联合对犯罪情节较轻的未成年、老病残、外省籍罪犯优先适用假释作出规定。2010年上半年，上海市检察机关就监外执行罪犯脱管、漏管等问题向公安机关、司法局和社区矫正机构制发了19份检察建议，将数十名脱管、漏管的监外执行罪犯纳入监管。

上海市检察机关“参与加强和创新社会管理工作推进会”召开

依托执法办案，积极参与社会管理创新。上海市检察机关通过执法办案工作，维护地区稳定，并注重体现办案效果、延伸检察职能和强化诉讼监督，积极参与社会管理创新。

严厉打击严重刑事犯罪，维护社会稳定。2010年，上海市检察机关公诉部门共受理各类刑事案件20450件30574人；2011年，上海市检察机关公诉部门共受理各类刑事案件22831件34109人，同比上升11.64%和11.56%。

加大对常见、多发性犯罪的打击力度。上海市检察机关针对本市和个区县社会治安形势特点，与公安机关积极配合，通过开展专项打击行动、组织全市性和区域性集中公诉等方式，加大对影响人民群众安全感的“两抢一盗”、毒品、制假售假等多发性犯罪案件的打击力度，先后组织全市性集中公诉7次，共将293件549名被告人集中诉至法院。

完善刑事案件督办机制。在“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣产品犯罪”和“打击危害食品安全犯罪”专项行动中，市院制定《关于对打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项活动中重点刑事案件进行督办的通知》等系列文件，先后对20件高检院督办案件和33件市院督办案件进行个案指导，有力推进了专项行动的深入开展，确保了办案质量。

注重贯彻宽严相济的刑事政策，促进和谐社会建设。上海市检察机关在坚持对严重刑事犯罪依法严厉打击的同时，贯彻宽严相济的刑事政策，深入推进刑事和解机制，坚持对主观恶性小、犯罪情节轻微、社会危害不大的未成年犯、初犯、偶犯、过失犯，熟人之间的轻伤害犯等，慎用逮捕权、起诉权，通过区别对待、宽严相宜，最大限度地减少社会对抗，最大限度转化消极因素，大力促进社会和谐稳定，从而在各个检察环节使社会治安综合治理更好地服务和服从于和谐社会的大局。

准确运用检察建议，多角度参与社会管理创新。近年来，上海市检察机关注重在办案中运用检察建议，多角度参与社会管理创新。据统计，2009年1月至2012年5月，上海市检察机关共制发检察建议2904份，收到回复2189份，回复率为75.4%。其中向司法机关制发的占30.6%；向行政机关制发的占19.6%；向企事业单位制发的检察建议占总数的13.4%；向其他单位制发的检察建议占总数的36.4%。

积极开展一类问题监督探索，推进社会管理创新。一类问题监督，是指检察机关在执法办案中，对司法机关、行政执法机关或政府管理部门在执行法律、政策或履行职责过程中可能存在的影响社会和谐稳定、影响公正执法或容易滋生犯罪的普遍性、倾向性的问题所进行的监督。随着法律监督工作的深入推进，一类问题监督成为检察机关参与加强和创新社会管理的重要载体。上海市检察机关在参与加强和创新社会管理中，立足检察工作实际，对在办案中发现的倾向性、苗头性问题，注重思考、研判，积极开展一类问题监督探索，不断拓展类案监督的形式，着力深化类案监督的实效。

下篇：立足检察职能，推进社会管理创新

检察机关在推进社会管理创新方面取得了一定的成效，但由于种种原因，该调研认为，当前还面临着一些突出问题：如刑事犯罪高发的态势依然严峻；社会治安管理任务依然艰巨；检察建议在参与社会管理创新中存在着法律依据不足、监督的法律效力不强、建议书内容针对性不强、缺乏跟踪机制以及检察建议考核方式不科学等不足；开展一类问题监督，参与加强和创新社会管理工作中监督主动性有待增强等。

对如何进一步发挥在参与加强和创新社会管理方面的作用，调研提出应立足检察职能，结合工作实际，从多方面以多途径、多形式来开展与促进社会管理工作的创新。

积极探索推进社会管理创新的新途径

1，以“两法衔接”工作为抓手，提升加强与创新社会管理能力

首先，通过进一步推进“网上衔接、信息共享”机制建设，并提请市政府抓紧研究制定《上海市行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台建设应用管理办法》，全面加强对行政执法结果的监督；其次，检察机关可依托“两法衔接”平台，加强对行政执法机关执法活动的监督；再次，根据形势和任务的需要，在条件成熟时，将更多的行政执法机关（单位）纳入到“两法衔接”平台，实现衔接工作的全覆盖。尤其是应高度关注食药监、卫监、安监、质监、环保、交通、烟草、人社局等涉及民生、民利的行政执法机关的衔接工作；最后，选择若干个在开展两法衔接工作中发现的，行政执法机关执法体制、机制上的问题，如生猪的饲养、进口、检疫、市场流通等环节，以及外来非法行医人员的查处、打击、防控等问题进行深入的调查研究，查找问题的症结所在，以制发检察建议等方式提出改进行政执法的意见和建议，消除执法空白点，促进和加强行政执法。

2、建立社情、民情、舆情分析研判和动态反馈机制

检察机关可尝试性建立社情、民情、舆情分析研判和动态反馈机制，并落实到各级检察机关职能部门，确定由专人每月定期对检察工作中反映出的社会管理方面的问题进行情况采集、甄别及报送。如侦监部门主要负责对社会治安问题的研究，公诉部门主要负责对影响社会管理的犯罪新趋势、新问题、新手法的研究，反贪部门主要负责对职务犯罪情况及其背后存在的社会管理漏洞隐患的研究，未检部门主要负责对未成年人教育管理的研究，监所部门主要负责对社区矫正人员服务管理的研究，社区检察部门主要负责对社区基层服务问题的研究，控申部门主要负责对信访维稳形势的研究，办公室主要负责对涉检舆情的收集研判等。对重大问题、一类问题、倾向性问题，及时向相关部门反映并通报，形成加强和创新社会管理的互动反馈工作模式。

3、健全以群众诉求为中心的矛盾化解机制

通过开展刑事和解、民事检察息诉和解、刑事被害人司法救助等工作，认真依法依据多元化处理。形成群众利益诉求联合化解工作模式，一方面注重部门间的联动配合，加强涉检矛盾风险评估，采用联合接访、联合息诉等方式共同化解矛盾；另一方面加强与其他政法机关、行政机关的协作沟通，定期通报情况，建立信访申诉工作信息网络，联合调查、联合听证、共同答复，形成解决矛盾纠纷工作合力。

4、建立健全网络舆情和突发事件处置机制

要建立健全应对、引导等机制，加强对网络舆情的分析、研判和快速反应，对于涉及检察机关的网络舆情，要及时、正确引导处置。要加强与公安机关的协调联系，畅通治安和维稳情况信息的传递渠道，对于本地区重特大刑事案件、社会治安动态、突发事件以及社会公众关心的重大、敏感问题，做到早发现、早应对。要帮助政府有关职能部门依法对网络社会进行有效的、科学的管理，注重法律手段、行政手段、经济手段、技术手段并用，合理解决网络的无区域性和跨区域性与政府设置的区域性之间的矛盾。建设一个安全稳定、有条不紊的网络社会，就应该着眼于网络社会的“规则”建设，让执法部门有法可依，不让网络犯罪者钻法律的空子。要建议有关部门着手制定各项网络法规，从立法高度规范网民的行为，保障网络社会的健康发展。

密切配合，参与社会治安综合治理

强化控告申诉职能，及时化解社会矛盾纠纷。一些群众反映强烈的问题，通过控申部门的及时传递，可以作为领导抓综合治理的依据。对涉法涉检案件，要高度重视，依法妥善办理。对有影响的告急案件和久诉不息案件要认真办理，做好息诉工作，努力消除社会上不安定因素。要坚持检察长接待日和批办制度，加强与有关部门的协作配合，认真排查及时发现不稳定因素，热情细致地做好宣传说理和疏导说服工作，促进定纷止争，努力化解各种社会不稳定因素。

立足法律监督职能，为社会治安综合治理提供有力的司法保障。要加强对执法办案中发现的有关社会管理问题的研究分析，查找原因，提出的建议对策要有较强的针对性和可操作性。既要重视对个案办理中有关社会管理的突出问题提出检察建议，更要重视就社会管理中的普遍性、倾向性问题，及时向有关部门提出具有更高质量、更有影响的带有全局性、综合性和可操作性的检察建议，促进从源头上防范和减少问题的发生。要完善管理和工作机制，强化检委会对重要检察建议的把关。加强与被建议单位的沟通，及时跟踪掌握检察建议的整改落实情况，确保工作效果。

定期研究分析社会治安情况，及时沟通信息。检察机关要密切关注社会治安动态，通过办案，深入实际，采取各种形式开展调查研究，发现影响社会治安的新情况、犯罪的新动向和其他带有苗头性的问题及社会治安综合治理中存在的问题，及时向地方党委有针对性地提出消除隐患、强化管理、预防犯罪的建议。同时，要积极探索总结检察机关参与社会治安综合治理的经验做法，组织开展专题理论研究和对策研究，以更好地推动检察机关在社会治安综合治理中实现更大的作为。

加强对一类问题的监督

检察机关作为法律监督机关，要发挥监督优势，对当前社会管理中落后于经济社会发展的种种现象会诊把脉，找出症结所在，开出良方，推进社会管理机制创新。检察机关不仅是社会管理问题的发现者和纠错者，也是社会管理创新的推动者和催化剂。加强与人大、政协的联系，认真听取人大代表、政协委员对行政、司法工作的意见和建议和对社会问题的反映，针对人大代表、政协委员提出的问题开展调研，推动社会管理创新。加强行政执法与刑事司法信息共享平台的应用，强化对行政机关执法活动的监督。建立区际合作机制，选择区情相似的区县建立定期信息沟通机制，对类似问题开展研讨，统一开展工作。

检察干警不仅要善于发现问题、提出改进措施，还要克服碍于面子、怕得罪人的思想，提出质量高、操作性强的检察建议，做到以理服人。对于专业化程度比较高的领域，可以通过联席会议或者研讨会的方式，提出监督中发现的一类问题，以调研的方式共同促进社会管理创新。

加强与媒体的良性互动，凝聚法律监督与新闻监督合力。与媒体的互动不仅是增加检察机关透明度的重要形式，也是扩大宣传，提高法律监督效果的重要渠道。加强与社会公众的直接互动。可以针对不同群体的年龄、职业、文化特点采取不同的沟通方式，在控申接待、下乡巡访、街头法制宣传、检务公开、举办研讨会等传统方式的基础上，发挥网络时代信息传递便捷即时的特点，通过开通微博、门户网站开设论坛、网络在线交流等方式搭建和社会公众交流的平台。

完善检察建议工作

增强检察建议的刚性，必须从立法上对检察建议加以完善，使检察工作进一步推进于法有据。建议国家立法机关在刑事诉讼法、人民检察院组织法等相关法律中明确检察建议权，将其纳入人民检察院职权范围内。通过立法明确检察建议权的概念，规定其适用范围，适用程序和文书内容及相应的落实、保障和补救措施。

检察干警应加强对发现问题、分析问题和解决问题能力的培养，在办案过程中善于发现问题，更善于分析问题发生的原因，找出案发与管理漏洞之间存在的因果关系，在此基础上提出切实可行的检察建议，提高检察建议的质量，以利于被建议单位整改落实。

注重保证检察建议程序合法、形式规范、内容合理，以此树立检察建议的权威性。一般性的检察建议可以经三级审批报分管检察长签发，但对于涉及到行政机关以及负有社会管理职责的部门的检察建议，我们认为应当提交本院检委会讨论，通过检委会委员的集体把关，提高检察建议的质量。

检察机关应加强跟踪回访工作，以巩固检察建议的效果。在回访过程中，对于回复整改的，应重点关注被建议单位有无将整改措施落到实处，是否建立起预防犯罪的长效机制。对于整改措施到位、整改效果显著的单位，应向其上级主管部门制发表彰的“检察建议再建议”，充分肯定被建议单位勇于接受指正，堵塞漏洞完善内部管理，增强预防犯罪能力，应予以表彰，以激发被建议单位加强整改的积极性。

对于未获回复的检察建议应重点回访，查找原因。对于被建议单位领导思想上不重视检察建议作用的，加强沟通，对其详细分析该单位存在的隐患，进行法制教育，使其认识到问题的严重性并加以整改。

对于被建议单位没有能力落实整改措施的，要加强帮助，办案部门应积极联合本院犯罪预防部门或者民检部门上门提供法律服务，通过法制宣传提高其工作人员的法制意识，通过帮助其建章立制完善管理，杜绝隐患。对于经过督促仍未落实整改的单位，要及时向其上级主管部门反映，或通过向其上级主管部门制发检察建议的方式请求督促整改，并对有关责任人员批评教育。

建立科学的考核机制。要发挥考核的导向作用，建议各业务条线在考核中根据自身业务特点制定科学合理的检察建议考核办法，不仅重视检察建议制发数量，更要重视检察建议制发质量、回复率，不能单纯考察回复数，对回复内容简单或者回复内容雷同有作假嫌疑的不能计分。还没有建立检察建议考核机制的业务条线要认真研究本部门工作特点，加快制定检察建议考核办法。实践中，如自侦、预防部门检察建议制发数量较少，建议市院相关业务处在条线考核中增加检察建议考核内容。各级院在本院目标考核中也要发挥考核的指挥棒作用，建立对检察建议质量、效率的全面考核机制。

感谢青浦区检察院研究室主任刘根娣、嘉定区检察院研究室副主任王春丽等同志对本次调研的贡献。

编辑：靳伟华 jinweihua1014@sohu.com