“藏粮于水”是确保国家粮食安全的关键

姜文来

（中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081）

1 “藏粮于水”内涵

“民以食为天，食以安为先”，“手中有粮，心里不慌”。这些民间谚语形象地说明粮食在民生中的战略地位。水利作为农业的命脉，是影响粮食生产重要的资源要素。在粮食生产战略中，曾有人提出 “藏粮于地”、“藏粮于库”和 “藏粮于科技”战略，其实，从粮食与水的关系来看，“藏粮于水”战略需要更加重视。

“藏粮于水”是指通过改善农田水利条件提升粮食生产产量或者储备粮食综合生产能力，其本质就是将粮食生产能力储存在农田水利中。“藏粮于水” 是适应气候变化粮食生产不可缺少的适应性发对策，是提高粮食综合生产能力重要途径，更是保障国家粮食安全的重大战略。

2 “藏粮于水”的必要性

水是粮食生产不可缺少的资源，它和土地、气候资源构成了粮食生产基本资源要素。仅从水与粮食生产关系考察，无论是宏观还是从微观的角度，其重要性不言而喻。之所以要藏粮于水，其主要原因如下：

2.1 灌溉耕地在粮食生产中具有难以替代的作用

粮食生产，既可以在旱地中进行，也可以在灌溉地进行。全世界用占耕地18%灌溉耕地生产了占全世界的40%粮食。我国的统计结果表明，全国灌区粮食平均单产是旱地单产的2～4倍，我国农产品主要产于灌溉耕地，我国用接近全国耕地50%的灌溉耕地生产了约占全国总量75%的粮食，90%以上的棉花、蔬菜等经济作物。《国家粮食安全中长期规划纲要 （2008-2020年）》和 《全国新增500亿kg粮食生产能力规划 （2009-2020年）》都提出挖掘粮食生产潜力的首要措施就是建设旱涝保收的高标准农田。可见 “藏粮于水”在我国粮食安全中具有难以替代的战略地位。

2.2 我国因旱造成的粮食损失比重高

“水灾一条线，旱灾一大片”形象地说明了水旱灾特征。缺水是制约我国粮食生产的重要因素，特别是旱灾对我国粮食生产的影响更大。据统计，1991～2009年我国农作物因旱受灾面积平均为2533.3万hm2，成灾面积平均为1333.3万hm2，因旱减少粮食平均286亿kg/年，约占同期粮食平均产量的3%，其中2000年高达600亿kg，占当年粮食产量13%，可见，减少旱灾粮食生产损失是增产粮食的重要途径，建立抵御旱涝灾害的农田水利体系对保障我国粮食安全至关重要，“藏粮于水”在遇到干旱年份其意义更加突出。

2.3 我国旱地面积大，粮食生产潜力大

我国拥有1.23亿hm2的耕地，其中旱地面积占50%以上。尽管中国有效灌溉面积由1949年的1600万hm2增加到2010年的6033.3万hm2，以平均每年2.2%速度递增，但由于受水源条件的限制，灌溉面积增加速度不会持久下去，旱地占全国耕地半壁江山的格局不会发生大的改变。采取有效的措施，提升旱地补充灌溉的水平，增加旱地的产量是维护我国粮食安全的一个不可或缺的途径。“藏粮于水”在旱地中更能得到体现。

3 “藏粮于水”战略实施特别关注的重要问题

“藏粮于水”战略需要进一步完善和论证，需要国家的认可并加以实施。如果实施此战略，需要特别关注以下几个重要问题。

3.1 实施粮食生产与水资源禀赋相匹配相战略

我国水资源禀赋差异较大，南多北少，与土地分布格局不匹配。改革开放以来，我国粮食生产格局发生了巨大的变化，由原来与水资源禀赋相对匹配的 “南粮北运”翻转为现在的 “北粮南运”，“北粮南运”与我国的水资源赋存严重地不匹配，导致一系列的问题，其中最为突出的是粮食生产与生态环境的冲突加剧。如黄淮海平原是我国小麦和玉米主产区，也是我国第一大粮食产区。但是，该地区水资源紧缺，靠超采地下水维持粮食生产，导致地下水位下降，引发系列的生态环境问题，这种粮食生产模式是不可持续的，依靠调水来推动粮食生产也是不现实的。影响我国粮食生产格局逆转的因素是多方面的，其中市场、政策因素发挥了很大的作用，我国南方经济发展较快，农业特别是粮食生产在国民经济中比重日益下降，农业成为投入多赚钱少的产业，最终由粮食生产区变成了粮食输入消费区，这种格局必须逐步调整，否则我国北方缺水的局面难以从根本上扭转。国家应该从更宏观的高度制定引导政策，逐步调整 “北粮南运”的格局，让南方水资源丰富地区生产更多的粮食，从而真正地实现 “藏粮于水”目标。

3.2 建立农业用水红线制度

粮食生产需要有足够的农业用水支撑，目前，我国农业用水 “农转非”现象比较突出，如果从农业用水占总用水量来考察，有这种趋势：1949年，我国农业用水占总用水量的97%，2010年农业用水占总用水量的62%，平均每年下降0.57%。1997年以来，我国农业用水最高峰为3920亿m3（1997年），此后一直缓慢下降到2003年3433亿m3，2004年后农业用水缓慢上升，2009年达到3723亿m3，此后虽然我国用水总量增长幅度较大，但农业用水基本保持不变，总体维持在3700亿m3左右。在我国 《节水型社会建设 “十二五”规划》中，提出到2015年全国用水总量控制在6350亿m3以内，农田灌溉水有效利用系数提高到0.53，农业灌溉用水总量基本不增长。2015年同2009年相比，用水总量增长了385亿m3，农业用水总量基本不增长的策略，在某种程度上而言是城市工业用水等 “剥夺”了农业用水增长。农业用水究竟维持多少才能维护农产品的需求和安全，是重大战略问题，它对于支撑我国农业的可持续发展至关重要，像建立耕地红线那样确立农业用水红线，保障农业用水的供给是非常必要的。农业用水的红线确定应结合现实农业用水现状和未来农产品刚性需求，考虑到我国目前农业缺水300亿m3的现实，可以粗略地估算农业用水红线为3700亿～3900亿m3，平均为3800亿m3。建立农业用水红线制度，是从制度层面实现 “藏粮于水”的保障。

3.3 旱作区与灌区协同提升农业用水效率

目前，我国旱作区和灌区的耕地几乎各占半壁江山，旱作区和灌区协同提高农业用水效率同等重要。无论是旱区还是灌区，都将提高降水的利用率和利用效率放在首要的位置上是非常必要的。对于灌区而言，在充分利用降水的同时，提高灌溉用水的利用率和利用效率也是非常重要的。要因地制宜地搞好农田水利建设，实现旱能浇、涝能排的旱涝高产田的目标。发展低成本高效而且环保的节水技术是农田水利发展的方向，应该牢牢地把握这个基本方向，做好顶层设计和落实。对于旱作区，提高补充灌溉的水平，建立集雨节水补充灌溉水平，通过耕作制度的调整等农艺措施提高水的利用率。

3.4 推进农业水价合理分担机制建立和实施

农业水价合理分担是指由国家、地方政府、农民及农业用水受益者等组织或个人共同合理负担农业供水成本。之所以进行农业水价分担，从理论上来看，农业用水具有多功能性，受益者是多方的，完全由农民承担供水成本是不合理的，由受益者共同合理分担成本才是科学的。从现实的角度来看，我国农业水价不足供水成本的50%，导致农业灌溉工程因缺乏足够的经费难以维护，致使农田水利老化失修严重，农业用水效率偏低。通过建立农业水价合理分担机制，国家、地方政府、农民及相关受益者分担与其相适应的费用，农田水利再生产得以持续地发展，完备的农田水利体系是保障粮食安全的基石，“藏田于水”才能持续。推进农业水价合理分担机制建立和实施具有重要的理论和现实意义。

3.5 农田水利投入采取特殊的政策

近年来，我国农田水利投入逐步加大，但与巨大的农田水利需求相比还存在很大的差距：全国大型灌区改造规划投入1800亿元，现在实施12年才投入350多亿元；重点中型灌区需投入1600多亿元，实施10年投入不足100亿元 （李仰斌）。小农水工程所需要的资金更大，据估算普通灌区改造每亩平均投入800～1000元，井灌区改造667m2平均投入500元，需要投入资金近万亿元。2011年出台的中央一号文件出台了有利于农田水利的政策：明确从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，如果此政策能够落实，大约每年可增加600亿～800亿元的投入，考虑各级财政投入近200亿元/年，每年的公共财政投入大约在800亿～1000亿元，需要至少10年持续地投入才能解决农田水利所需要的资金。由于农田水利准公益性，其具有投资大、见效慢、回收期长、利润低等特点，必须采取更特殊的政策才能保障其投入，像城市基础设施投入那样建设农田水利是农田水利投入的重要方向，采取特殊的政策加大农田水利的投入是“藏粮于水”根本保证。