发展非公有制林业的问题与措施

郭红斌　刘荣　王化平　熊玮华

摘要：非公有制经济是林业建设的重要生力军，发展非公有制林业对林业建设具有巨大的推动作用。但是林地使用制度不完善、资金短缺、缺乏促进非公有制林业发展的有效生产模式、税费负担过重、缺乏公平的市场竞争环境等问题制约了我国非公有制林业的发展。在新世纪，为了实现我国林业的跨越式发展，必须进一步深化林业体制改革、完善林业政策、减轻税负、加大对非公有制林业的扶持力度，为非公有制林业发展创造一个宽松和谐的社会环境。

关键词：非公有制经济；林业；利益共同体

1 非公有制林业发展中存在的问题和困难

最近几年，虽然在我国特别是在东部沿海地区，非公有制林业有了长足的发展，但是与整个林业建设的要求相比还远远不够。我国非公有制林业的发展仍然存在着诸多问题和困难。这些问题和困难若不能得到解决，非公有制林业就难以实现持续、快速、健康发展。

1.1 林地使用制度不完善

土地无论是作为劳动对象，还是作为劳动场所，对林业的发展至关重要。我国是社会主义国家，实行的是土地公有制。土地利用的效益取决于使用制度是否完善。如果缺乏长期稳定、全面完整、可自由交易的林地使用权，就谈不上非公有制林业的发展。当前的问题是：①许多地方的林地使用权不稳定；②非公有制林业投资主体获得的林地使用权往往不完整；③林地流转不自由，政府和集体经济组织干预过多，限制了林地的流转，使林地固化在原经营者手中，即使有些流转的，由于交易成本过大，也难以得到预期利益非公有制林业制度创新研究。林地使用制度的这些障碍，加大了林业投资风险，降低了预期回报率，挫伤了非公有制林业投资主体的积极性。

1.2 资金短缺，发展后劲不足

投资不足仍是非公有制林业发展面临的主要困难。由于投资者自身的原始积累不够，不得不求助于银行等金融机构，但是森林经营周期长、见效慢，因而贷款风险过大，银行等金融机构一般不愿意贷款给林业经营者。虽然《决定》已规定“森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件”，但是现实中，银行等金融机构不允许用林木作为资产进行抵押。根据林业项目贴息贷款管理办法的规定：速生丰产林贷款期限为7年，毛竹、经济林贷款期限为5年。但从实际的情况看，一是贷款期限不适应林业生产需求，大部分贷款期限在1～3年，普遍存在贷款期限偏短的问题，给项目单位造成了极大还贷压力。二是贷款利率偏高。据调查，各基层行在贷款的发放中普遍存在利率上浮现象，浮动幅度约在10%～30%之间。利率上浮加重了项目单位的利息负担。

1.3缺乏促进非公有制林业发展的有效生产模式

“公司+农户+基地”是近年来涌现出来的一种新的生产模式，但这种生产模式也有其缺陷，表现为：①公司和农户双方的责任权利关系完全由合同界定，很难形成真正意义上的利益共同体。②公司和农户的地位不对等，规模小的农户相对于具有强烈市场意识、严密组织、较强市场营销网络和较完备信息的公司而言，无疑属弱势群体，他们在与公司交易中处于不利地位，不得不依赖于公司，造成他们的部分权利流失，权益极易受到侵害。因此，目前这种“公司+农户+基地”生产模式不能促进非公有制林业的长久发展，需要引入新的生产模式。

1.4 用材林的管护权和采伐权相分离

造林主体营造的用材林只有管护权，没有采伐权，使林木上占用的资金缺乏正常渠道转化为现实货币，一旦经营者陷入困境，所投入的资金难以变现。治沙英雄石光银的例子就非常典型。1984年，国家出台政策，“允许个人承包荒沙，所造林木谁造归谁所有”。在毛乌素沙漠南部的陕北定边县，连自己名字都不会写的石光银最先承包了当地4002hm2荒沙进行治理。根据当初的协议，治理完成后，林木效益双方2、8分成。近20年来，他先后承包了1.47万hm2的荒沙进行治理。1997年林业部门评估说，石光银最早承包的4002hm2沙地里的林子值3000多万元。按合同规定，其中80%该归他所有。可当他想从“绿色银行”里取钱进行再投资的时候，却发现由于政策的调整，石光银种下的这片林子被国家划成了生态林，石广银对自己营造的林地没有采伐权，导致他从“绿色银行”一分钱也取不出来。而因为投资治沙，他已经欠债500多万元，每年只能靠贷新款还旧贷勉强维持1.33万hm2林子的管护。

2 发展非公有制林业的对策

大力发展非公有制林业具有重要意义，我们必须解放思想、转变观念、提高认识，从完善非公有制林业的外部环境和内部机制入手，采取有力措施，解决其发展过程中的问题，推动其实现持续、快速、健康发展。

2.1 解放思想，转变观念

正确认识发展非公有制林业的重要意义。利用各种媒体广泛宣传发展非公有制林业的重要意义，使全社会形成共识，为大力发展非公有制林业营造良好的社会氛围。

2.2 抓紧制定促进非公有制林业发展的法律法规

做到有法可依，切实保护生产者和投资者的合法权益。严厉打击乱砍滥伐林木，乱垦滥占林地等违法犯罪行为；依法查处侵害非公有制林业经营主体合法权益的如撕毁合约、盗伐林木、哄抢造林经营者成果等违法犯罪行为。对权属明确尚未核发林权证的，要尽快核发；对权属明确并已核发林权证的，要切实维护林权证的法律效力，不能使之成为“一纸空文”。

2.3 加强对非公有制林业从业人员的技术和管理培训

将其纳入林业整体科技培训体系之中，制定计划，落实任务，为非公有制林业培养懂技术、善经营、会管理的人才队伍。

2.4 林业社会化服务体系要为非公有制林业经营主体提供全方位、综合性的服务

在流通形式上做到多渠道、多形式、少环节。同时林业社会化服务体系应加强林业技术推广工作，使非公有制林业的发展逐步转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。

2.5 要按照《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，对林地使用制度进一步加以完善

一是要赋予非公有制投资主体长期稳定的林地使用权；二是在林地配置上要坚持效率优先原则，促进适度规模经营，以化解分散经营风险；三是要放活“四荒”地的经营方式；四是对提高林地生产力的，必要时应给予经济补偿；五是林地使用制度要公开、公平、公正，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系，应当遵循法律规定的原则和基本程序；六是确保林地使用权自愿、有偿流转；七是要依法保护土地承包经营权。

2.6调动各行各业及个体发展林业的积极性

一方面，国家及各省对重点项目的资金安排应适当向非公有制林业倾斜，加大国家的财政投入，使投资者真正得到实惠，从而调动各行各业及个体发展林业的积极性。另一方面，按《决定》要求，在降低信贷风险的基础上，放宽对非公有制林业的贷款条件，允许非公有制林业主体以林地使用权和林木作抵押取得经营性贷款，解决非公有制林业投融资难的问题。

2.7 促进非公有制林业企业做大做强

积极构建“公司+专业合作组织+农户”的生产模式， “公司+专业合作组织+农户”的生产模式有利于非公有制林业的发展，可以促进非公有制林业企业做大做强。

2.8 解决经营者用材林管护权和采伐权相分离的问题

一定要使非公有制林业的经营者能从“绿色银行”中取出钱，把林木兑换成货币。目前主要有两种方式：①建立公益林认证体系，对非公有制经济主体营造的公益林通过赎买等方式进行合理补偿。这种方式见效较快，但国家财政负担很重。②积极培育活立木市场，发展森林资源资产评价机构，促进林木产权合理流转。这种方式见效慢，但能减轻财政负担。

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（责任编辑荷初）