招投标的制度漏洞

文/桑菊

招投标的制度漏洞

文/桑菊

不必讳言，这些年来，招投标在其运行过程中，还是出现了许多规避法律法规和政策规定的现象，导致腐败频发。

市场经济，从本质上说，是竞争经济、法治经济，讲求的是公开、公平、公正，并需要诚信的社会土壤。招投标从某种意义上说，也是一种竞争经济、法治经济，它也必须讲求公开、公平和公正，并以诚信作为招投标制度得以有效、良好执行的基础。

推出招投标制度的初衷，就是为了实现市场经济的公开、公平和公正，实现经济在法治环境中的自由和良性竞争。

应该说，实施招投标制度以来，取得了不错的效果。一方面，招投标的制度建设进展顺利，已经形成了一套比较完整的法律体系，同时，各地各部门也出台了不少地方法规和部门规章，不同程度地预防了工程建设和政府采购中的违法违规、权钱交易等腐败现象的发生；另一方面，通过招投标明显节约了政府投资支出和政府采购资金。据测算，通过招标节约的建设投资一般在10-15%，工期缩短10%。

然而，不必讳言，这些年来，招投标在其运行过程中，还是出现了许多规避法律法规和政策规定的现象，导致腐败频发。国家发改委主任张平指出，目前招投标领域还存在着不少问题，像市场主体不规范、弄虚作假、围标串标、转包和违法分包；部分招标代理机构恶性竞争，与招标人或业主串通；少数评标专家不独立、不公正履行职责等。概括说来，就是暗箱操作严重、潜规则盛行。

“重灾区”五棵大树蛀虫多。其中工程发包单位不按正常规定招标，私下搞“暗箱”操作的现象为最甚。（图/IC）

说到底，出现这些现象，与招投标制度还存在着漏洞有很大的关系。

第一，权力制衡机制缺失。目前的招投标活动中,一些行业和部门既是政策的制定者，又是资金的安排者,也是代理机构的遴选者,还是许多项目的招标人,同时又是部分投标人的领导者、招标活动的仲裁者，可谓集决策、执行与监督权力于一体，这样，就极易在招投标过程中引发腐败行为，包括权力寻租，违规插手招投标活动，内定或变相内定中标人，或千方百计规避招投标，等等。

比较突出的，一是肢解工程，少数业主（领导干部）把法定必须纳入招标的工程建设项目，分解为若干个小项目或者分阶段实施，使之达不到招标的（投资）标准，或只对项目的主体工程拿出来招标，附属或隐蔽的基础性工程则直接发包处理。二是排斥竞争，想方设法找借口搞邀请招标，或缩小投标参与人范围，这样就巧妙地排斥了潜在竞争者，达到变相内定中标人的目的。三是量身招标，少数业主（领导干部）以招商为由直接介绍施工企业，明言让某某“必须中标”，工作人员只得暗箱操作，使“钦点”单位如愿中标。四是寻找借口，比如以工程建设工期短、时间紧等为借口，甚至将工程定性为“献礼工程”或“抢险、安保”等指令性工程，再加以“行政会议、联席会议”等会议纪要形式确定施工企业等手段，规避招投标。

第二，制度、政策不够健全和完善。目前，涉及工程建设领域的现行法律法规还存在一些漏洞。一方面，相关法律和规定对招投标中一些环节缺乏强制性规定，具体说来，是原则规定多、具体细则少,禁止规定多、配套罚则少,部门规定多、适用规范少；另一方面，规定过于粗疏，存在一些可以人为操控的空间，更甚者是导致对合法与违规难以区分，尤其是对招投过程中冒出的那些新型的腐败手段无可奈何。

这方面的漏洞主要在：一是招标场所不规范。虽然许多地方都设有专门的、较为规范的招投标交易市场，但由于各种主客观原因，不少部门和单位的不少项目的招标还是不放在交易市场进行，而是由业主或中介自己选定招标地点。二是招标文件评分办法设置不合理。招标文书一般由技术、商务和其他部分组成。商务、技术部分大多是硬性指标，因此得分差距不大；其他部分对应的基本是投标方的实力、业绩、信誉、服务、安全等软指标，并且分值设置悬殊，有的在0至6分之间，有的甚至达到0至10分，业主正是通过这样的分值设计达到内定中标人的目的。三是代理机构进入门槛低。由于进入门槛低，如今代理机构越来越多，而从业人员的素质则参差不齐，代理业务恶性竞争愈演愈烈。有些代理机构为了拿到业务，不得不看业主脸色行事，按业主意志办事，导致招投标变味变质。有代理机构从业人员坦承，“我们的工作跟洗钱差不多，是把那些不能摆到桌面上的事情，通过我们这个环节变成合理合法。”

第三，监管机构设置不合理和监督难以有效进行。一是目前对招投标活动的行政监管模式仍是按照行业属性,由各系统的行政主管部门分头监管。这种模式的弊端,是导致政出多门,各说各话，并由此导致出现缺少一个统一、权威的管理监管机构。有关文件规定“对于招投标过程中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉”，按照这一原则，一个工程项目在招标过程中，要接受多个行业行政主管部门的监督。比如，一个工业建设项目招标，在土建施工、设备安装招标环节，要接受建设行政主管部门的监督；在货物采购、勘察设计招标环节，要接受相应行政主管部门的监督。很显然，一个项目涉及这么多监管部门，就很可能出现“九龙治水”现象，难以形成监管合力。另外，如果招标主体与执法监督主体混同,则很容易形成实质上的“同体监督”。

二是对有些招标环节颇难监督。比如评标环节，专家是评标工作的核心。然而，目前，一方面在选择专家时对其品德和能力的评价还没有明确规范的标准；另一方面，大多数地方已建的专家库，面较窄，人数较少，专家被抽到的几率很高，这样，就很容易与招标方、投标方和代理机构建立“朋友”关系，出现“权力标”、“金钱标”和“人情标”。

三是监管力量不足。一方面，监管人员数量不足，项目多人员少，难以覆盖全面；另一方面，由于代理机构长期从事这项工作，熟悉其中的奥妙，违规操作很隐蔽，监管人员往往难以发现其中的猫腻。

第四，惩治力度不够严厉，威慑效应不足。目前，对招投标过程中出现的违法违规现象，在法律上是有明确的罚则的。刑法第二百二十三条设有串通投标罪，规定“投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，依照前款的规定处罚”。今年2月1日开始实施的“招标投标法实施条例”也明确了法律责任，对违法行为作出了行政和经济方面的具体处罚。然而，目前，一旦中标获得的高额利润回报与串通投标违规低成本之间还是存在着较大的反差，比如，对招投标违规处罚与中标后获取的高额利润相比，确实不成“比例”。再加上，不可否认，查处的比例同样很小，大部分违法违规行为没有被发现或者发现后“高高举起，轻轻落下”乃至不了了之，这一方面体现法律本身的不足，另一方面，事实上的发现少处罚轻，降低了法律的威慑力，甚至在无形中怂恿了一些人在招投标活动中敢钻制度漏洞，并借此牟取巨大的非法利益。

的确，虽然招投标的制度建设在稳步推进，然而，由于制度还或多或少存在着漏洞，或者说机制缺陷，导致招投标活动中猫腻不断，腐败频现。因此，必须进一步健全和完善制度，细化规定，同时不断推进招投标制度创新，使招投标过程更加透明、更加公平，监督更加有力，惩罚更加严厉，从而有效地遏制招投标活动中的腐败现象。