巴塞尔协议Ⅲ框架下关于中国银行业监管的思考

彭 双

(海南大学，海南 海口 570228)

一、引言

自20世纪70年代以来，世界各国的经济联系越来越密切，21世纪以来这种关联越来越明显，每一次专门针对全球银行业监管的巴塞尔协议的出台都伴随金融危机的产生，可以说，每一次的金融危机都催生了新一轮的金融监管改革。继2010年7月21日美国颁布实施了自20世纪30年代“大萧条”以来最全面、最严厉的金融监管改革法案《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法》之后，2010年9月12日，巴塞尔银行监管委员会来自27个经济体的央行和银行监管机构负责人，通过了关于加强全球银行体系资本要求的改革方案《巴塞尔协议Ⅲ》，并在随后的G20首尔峰会上获得一致通过，成为本轮危机后首个全球范围内的重大监管改革。美国次贷危机演变为全球性金融危机后暴露出现行新巴塞尔资本协议的诸多不足，如危机爆发时全球银行整体资本质量不佳、现行监管体系未对杠杆率进行一致监管、金融业的顺周期性未引起足够重视、对系统性风险考虑不足等。这些都促使巴塞尔银行监管委员会痛下决心进行改革，加速了《巴塞尔协议Ⅲ》的出台。

中国于2009年加入到巴塞尔银行监管委员会，尽管我国目前才刚进入到《巴塞尔协议Ⅱ》实施阶段，但就中国银行业而言，巴塞尔协议Ⅲ的制定和实施，将有助于加强宏观审慎监管和微观审慎监管，全面提升银行业的风险控制水平，同时对整个银行业的经营业绩和竞争能力也将产生重大影响。

二、巴塞尔协议Ⅲ的金融监管新理念

三代巴塞尔协议始终坚持以资本监管作为监管核心，但是每一次协议的监管框架都会坚持与时俱进，针对最新的金融创新所出现的监管漏洞，巴塞尔协议Ⅲ的金融监管新理念主要体现在以下几个方面:微观监管与宏观审慎结合;资本监管与流动性监管兼顾;注重数量的同时关注资本质量;确立了银行监管新标杆。具体的监管改革如下:

第一，充分提升资本监管的风险捕捉能力。扩大风险覆盖范围，注重全系统中的流动性风险监管，提出流动性覆盖比率和净稳定融资比例两个针对流动性风险监管的定量指标。同时提高对交易账户和复杂资产证券化风险暴露的资本要求，同时还会强化交易对手信用风险的监管，将表外风险视同为表内风险，并提出明确资本的要求。

第二，改进资本工具，提升资本工具吸收损失的能力。将资本工具更加细化分为核心一级资本、一级资本和二级资本。一级资本可以在持续经营下吸收损失，二级资本在银行破产清算条件下吸收损失，并取消专门低于市场风险的三级资本。并在普通股权益层面进行严格的资本扣除和调整项，分别对各类资本工具建立合格的标准，提高商业银行资本机构的信息披露要求。

第四，构建反周期资本监管框架。反周期资本监管是与经济顺周期性相对应的概念，指经济上升时央行增加对各商业银行准备金要求，而不是现在的在经济繁荣阶段为了追求盈利而降低准备金等高流动性资产的储备，这样有助于减少在经济突然出现衰退的时候对流动性资产的需求，实现银行业的可持续发展。主要包括四方面的内容:缓解最低资本要求的周期性波动;建立前瞻性的贷款损失拨备制度;建立留存超额资本;建立与信贷增长挂钩的反周期超额资本，以弱化银行体系与实体经济之间的负反馈效应。

第五，提高资本充足率监管标准。银行风险加权资产与普通股的比例最低标准从原来的2%提升至4.5%，建立2.5%的资本留存缓冲作为补充。一级资本充足率要求从4%提升至6%，完全由普通股组成的资本缓冲提升到了8.5%。总资本充足率保持在原有的最低8%不变，但是现在包括更低水平的二级资本。包括资本留存缓冲在内的资本充足率要求总数为10.5%。同时，为了冲抵资本充足率的顺周期性，委员会还特地增设一项新的资本充足要求，就是逆周期缓冲资本，其具体设定可根据不同国家的具体情况和商业银行运营状况在0～2.5%之间浮动。

由此可以看出全球监管的发展趋势是:整个监管体系始终坚持以资本监管为核心，对资本的监管越来越严格，资本数量与质量监管并重，并随着金融产品的不断创新，逐步认识到银行业流动性风险监管的重要性，加强监管的国际合作与协调，一改以前的事后监管，注重事前监管，建立流动性风险预警机制。资本监管可能已经比较成熟，作为巴塞尔委员首次系统制定并推广的全球流动性监管指标，在整个监管领域具有里程碑的意义，流动性监管框架的建立和完善随着金融创新的升级、金融监管的实践和全球银行业的广泛参与，一定会越来越完善。

三、巴塞尔协议Ⅲ框架下的中国银行业监管

(一)巴塞尔资本协议Ⅲ对中国银行业的影响

目前我国银行业还处在全面实施巴塞尔协议Ⅱ的阶段，因此巴塞尔协议Ⅲ对国内银行业尤其是国内大型银行在短期来看影响不大，中型银行影响稍大一些。从表1相关指标可以看出我国大型国有商业银行已经达到巴塞尔协议Ⅲ的标准，但是中型银行由于本身资本规模不够，在该标准下就会面临较大的资本压力。

从表1和图1可以看出我国商业银行平均加权资本充足率和核心资本充足率都在巴塞尔协议Ⅲ的规定之上，但是随着国际银行业竞争的加剧，我国银行业必须在此基础上继续加强对资本质量的监管，以应对国际银行业的监管。

虽然在短期内巴塞尔协议Ⅲ对我国银行业影响不大，但巴塞尔协议Ⅲ框架下的监管体系是金融创新发展到一定阶段的产物，我国由于银行业的发展起步比较晚，因此还没达到这个水平，但是随着经济和金融的发展，我国银行业在不久的将来也会遇到这些问题，因此就长期来看，巴塞尔协议Ⅲ的监管体系对促进我国银行业的改革具有重要的意义，长期影响不容忽视。

表1 我国大中型银行各类资本充足率指标

图1 商业银行资本充足率

1.信贷资产高速扩张的业务发展模式面临严峻考验

我国是一个发展中国家，目前无论是城市化率还是市场化率，与发达国家相比都还有相当大的差距，因此在城市化率、市场化率和信息科技化率等众多因素的推动下，我国国民经济在今后很长一段时间内都还会以较快的速度发展，但是我国至今仍然是一个以银行为主体的间接融资的国家，其主营业务仍然是信贷，信贷规模仍然是实现银行货币政策目标的中介目标之一。据研究表明信贷增长速度一般是GDP增长速度的1.5～2倍，照此如果我国GDP仍然保持平均8% ～10%的增长速度，那么银行信贷就必须按照15% ～20%速度增长。基于“十二五”规划纲要确定的GDP增长率、GDP和信贷扩张之间的相关性、未来银行业的盈利水平等进行的实证分析结果表明，未来5年银行业将面临一定的资本缺口，因为信贷扩张一定会加大银行的资本补充压力，尤其是加大对资本结构中的核心资本补充能力的要求，这样就会使改革中的中国银行业压力更大。

对比上述三款混合动力车用发动机，可以看出凯美瑞车发动机的排量、压缩比、热效率及最大功率、最大扭矩等参数均最大，雅阁车发动机次之，而君威30H车发动机最小。

另外，巴塞尔协议Ⅲ在二级资本工具上要求“期限上不能赎回激励、行使赎回权必须得到监管当局的事前批准、银行不得形成赎回期权将被行使的预期”一系列关于赎回的限制性规定，我国商业银行在这方面还不能满足这一规定，因为在我国银行业资本结构中，长期次级债券仍然是附属资本重要组成部分。所以要满足国际银行业监管的要求，提高资本流动性，就必须降低长期次级债券的比例，从而造成信贷扩张和资本约束之间的矛盾。

2.监管要求和盈利能力增长之间的矛盾

较之前两次巴塞尔协议内容，此次巴塞尔资本协议在强调资本质量的同时，更加侧重银行资本的流动性管理。鉴于这次美国金融危机经验教训，巴塞尔委员会制定了更高的流动性覆盖比率，将高流动性覆盖比率作为监管标准之一。因此，为达到更高的流动性覆盖比率，各类商业银行应该加大高流动性资产的持有比例，包括:现金、准备金基础货币和流动性及风险性较低的短期证券，但是高流动性的证券及M1都会加大“自主经营、自负盈亏”商业银行的机会成本等，降低各银行的盈利率，打击他们的积极性，加剧流动性与盈利性之间的矛盾。

3.发展表外业务和调整业务结构之间的矛盾

巴塞尔协议Ⅲ针对美国金融危机所出现的新型金融问题，提出另一流动性监测指标，即净稳定资金比率。该指标中的分子主要包括短期(一年内)存款、短期中小企业存款(两者共计70%)，还有一部分是一般企业存款和同业存放(合计约50%)。分母是流出资金和流入资金之差。在资金流出中，存款占比最大，然后依次是同业存款(100%)、一般企业存款(25%)、中小企业存款(15%)和零售存款(15%)。净稳定资金比率衡量的是一家机构根据资产的流动性状况和其表外承诺及负债导致的流动性或有需求状况所使用的长期、稳定资金的数量。由以上数据可以得出，为了达到国际银行业的监管标准，银行就会更多地持有一般企业存款、中小企业存款和零售存款，而不是大比例的同业存款。但是就中国目前银行业现状来看，与国有大型商业银行相比，新兴发展起来的一些城市商业银行规模还不是很大，网点分布不够广，吸收中小企业存款和零售存款能力不够，银行间拆借资金是资金来源的重要组成部分，显然会给这些新兴商业银行造成更大的经营发展压力。

4.调整负债结构和网点数量不足之间的矛盾

从上面第3点我们可以看出，此次资本协议将越来越弱化承诺类表外业务和贸易融资类表外业务的比较优势。从净稳定资金比率(Net Stable Funding Ratio，NSFR)指标可以看到，在资金流出中，保函和信用证在内的或有融资负债保函业务、信用证业务零售、一般公司信用承诺占用稳定融资资金的比例呈下降趋势，依次为100%、50%、20%和10%，这就会使得相关贸易融资表外业务的资金流出数值非常大。但是为达到国际银行业的监管标准，很多银行就会选择降低承诺类表外业务和贸易融资类表外业务在整个业务结构中的比例。近些年，我国银行业为了调整业务结构，实现银行业变革转型，提高国内及国际竞争力，很多股份制商业银行都提出要加快贸易融资等业务的发展步伐和结构转型步伐，但是进展仍然比较慢，所以在国际银行业监管的硬性指标下，会加大我国银行业的改革压力。

(二)中国银行业应对国际银行业监管的对策建议

巴塞尔协议Ⅲ要求各成员国在2013年1月1日之前完成相应的监管法规的制定和修订工作，并在2013年元旦开始实施新监管标准，2019年1月1日前全面达标，作为成员国之一的中国也必须在协议所规定的过渡期内达到其标准，而我国银行业本身起步晚，发展速度相对较慢，因此要达到其标准任重道远，需要借鉴国际银行业的监管经验来补充完善我国银行业的监管缺陷和漏洞。

1.制订银行业可持续发展战略

就目前看来，我国一些大型商业银行已经达到国际银行业监管的某些指标，短期内对我国银行业的影响不是很大，但是对一些正在转型时期的中小商业银行仍然影响较大，尤其是从长远角度来看，对我国整个银行业的发展都具有深远影响，所以要提高我国银行业的国际竞争力就必须从战略上重视，实现其可持续发展。具体做法如下:首先，明确资本管理的目标。国内银行应该制定一个总体的资本管理规划，明确与可持续发展战略相适应的的资本配置目标，处理好监管资本与经济资本两者之间的关系。前者是从银监会的角度出发的外部监管，后者是从银行自身出发的一个内部监管，前者大于后者时，表明风险资本覆盖率和流动性充足，但与此同时表明用于盈利的资本减少。反之，则表明风险的资本覆盖和流动性不够高。所以必须处理好两者的关系，找到一个契合点。其次，扩大资本的补充渠道。除了股本、长期次级债券等，还可以通过发行一些可转换债券、混合资本债券等来筹集资金，形成资本补充多元化，以实现商业银行资本结构的转型，转变盈利模式，加强风险管理和成本管理;第三，利用资本创造更高的效益，即资本使用效率。商业银行必须从根本上优化资本结构、客户来源结构、业务结构、盈利模式结构等来提高资本利用率，加快推进银行业的可持续发展，在平稳中求回报。

2.建立健全我国银行业的杠杆率机制

“杠杆率机制”是巴塞尔协议Ⅲ的创新内容之一，若实施杠杆率监管指标，在资产规模相当的情况下，若在资本充足率均达到监管要求的前提下，从事低风险业务的银行要求资本相对更多，从而导致低风险业务银行的效率降低，在这种情况下，低风险业务银行可能会减少低风险收益的信贷业务，转而增加高风险收益的信贷业务，在一定程度上会增加银行系统的风险。因此，在实施杠杆率监管的过程中，可以根据不同的经营模式，对银行实施差异化杠杆率要求。此外，在计算杠杆率的时候，必须将资产结构业务中的表外资产通过一定的系数转化为表内资产，在这点上与前两次的巴塞尔协议有关信用风险的计算上有一定的相似性，包括金融衍生产品资产也必须要计算其中。杠杆率即一个公司资产负债表上的资产与资本的比率。杠杆率是衡量公司负债风险的一个指标，从侧面反映出公司的还款能力。它能够有效地起到约束银行业务规模的过度扩张的作用，同时他作为一种宏观审慎监管的逆周期监管工具，还可以监管银行系统性风险的监管力度，所以建立杠杆率机制其实是实现微观与宏观相结合的监管手段。在目前我国的金融改革中，杠杆率被完全采纳，但是还不是很完善，需要结合我国国内不同银行自身的条件，建立适合其发展的杠杆率机制，加强对银行业传统业务监管的同时，还必须加强对影子银行、衍生产品的监管，防范于未然。

3.建立不良贷款拨备率的动态监管机制

不良贷款拨备率其实就是信用风险的一种监测指标，尽管在这次的资本协议中还没有提出对拨备率的监管，但是拨备覆盖率这一指标对银行的发展具有重要意义，更是后危机时代的关注重点。拨备覆盖率指标是银行贷款可能发生的呆、坏账准备金，是银行出于审慎经营的考虑，防范风险的一个方面，也是反应业绩真实性的一个量化指标。此项比率应不低于100%，否则为计提不足，存在准备金缺口。比率越高说明抵御风险的能力越强。拨备率的高低应适合风险程度，不能过低导致拨备金不足，利润虚增;也不能过高导致拨备金多余，利润虚降。中国银监会2010年10月10日下发文件，要求银行将之前的银信理财合作业务中，所有表外资产在两年内全部转入表内，并按150%的拨备覆盖率计提拨备。拨备动态监管旨在引导银行做到“以丰补歉”，具体来讲就是在经济衰退时期减少贷款损失准备金的计提，提高银行资产的流动性，将更多的资金用于贷款以抑制经济的衰退，在经济繁荣时期增加贷款损失准备金的计提，用来预防经济衰退时出现的偿债能力不足问题，提高银行业的风险抵御能力。具体做法如下:首先，鉴于拨备覆盖率无法充分反映商业银行长期信用风险抵御能力，可以引入互补性的风险度量指标，建立综合性指标体系来衡量和监管商业银行信用风险防御能力。在衡量商业银行面临的信用风险总体水平和抵御风险的能力方面，除了要特别重视资本充足率的监管外，建议增加两组指标:第一组指标包括贷款拨备率(贷款减值准备/总贷款)和信贷成本率(当年计提的减值准备/贷款平均余额)。第二组指标包括预计损失率(违约概率×违约损失率)和不良贷款形成率(新增不良贷款/年初贷款余额);其次，进一步加强前瞻性风险识别和拨备计提。拨备覆盖率监管有效性的核心，在于拨备制度的科学性和前瞻性。在风险识别和拨备制度的设置上应该考虑未来的信贷风险。具体措施包括:优化贷款分类制度(如多级分类)、推进内部评级法的运用、建设和优化全面覆盖的综合征信体系、实行动态拨备等;然后，实行更加细致的分类监管。由于商业银行的客户群不同，其信贷风险水平及其合理的拨备覆盖率水平会存在差异。建议加强对商业银行实行更加细致的分类监管，根据贷款的投放情况，实行分行业、分地区、分客户群的拨备覆盖率监管措施。

此外，从风险监管的科学性和有效性来讲，监管部门应尽快研究制定拨备覆盖率指标的浮动监管区间，给商业银行营造稳定的、可预期的监管环境和政策导向，便于商业银行统筹考虑计提拨备和覆盖风险的要求，不断提高风险管理的水平。

4.加强对流动性的监管

尽管长期以来我国有一套适合我国银行业的流动性监管体系，但是在当今这样一个与国际银行业接轨的时代，我国银行业与国际银行业在管理上存在很大的差距。纵观世界金融业比较发达的国家，他们并没花大力气在存贷比的管理上，而比较重视资产负债在期限上的匹配问题管理，这才是解决银行流动性问题的有效手段之一，我们应该向国外发达银行学习借鉴管理方法。国内银行要应对国际银行业的监管，除了要引入巴塞尔协议Ⅲ中的净稳定融资比例和流动性覆盖率这两大定量监管指标外，还要引入一些辅助性的检测指标，如:存贷比、客户存款集中度和核心负债依存度等，争取在巴塞尔委员会规定的过渡期内构建一个满足国际银行业监管要求的全面的流动性风险监管和监测指标体系。

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