反城市贫困：基于财税政策的视角

陈永成 陈泽旭 刘小红

（1.江西中医学院，南昌 330004；2.江西蓝天学院，南昌 330004）

城市贫困是一个世界性的问题，它已经给人类社会带来严重的负面影响。那么，如何消除城市贫困呢？政府应该出台什么样的财政或税收政策？国内学者从经济转型和体制转轨、社会保障制度、社会排斥、社会支持网以及社会安全网、可行能力以及权利和产业发展等视角进行了研究，并提出相应的政策，如完善社会福利制度体系、完善社会保障体系、建立合理的分配制度、建立就业促进机制、增加教育支持反贫困等。这些政策建议确实很有建设性，但是它们都假定政府具有无所不能的能力，而政府能力是有限的。本文试图在现有研究基础上，探讨政府反城市贫困的财政税收政策。

一、中国城市贫困的形成原因

传统的贫困概念把贫困视为物质资源（物质的、文化的和社会的）和收入上匮乏。在此界定的基础上，收入和消费被选择为衡量贫困两大标准。诺贝尔经济学奖获得者印度经济学家阿玛蒂亚·森认为，个人实质性自由的剥夺是贫困的主要原因。他的自由是指，人们拥有享受她们有理由珍视的那种生活的可行能力——政治自由、经济条件、社会机会、透明性担保和保护性保障。政治自由是指政治制度与防止饥荒的关系：权威主义统治者自己绝不会受到饥荒，因而通常缺少激励因素来采取及时的防止饥荒的措施。相反，民主政府要赢得选举并面对公共批评，从而有强烈的激励因素来采取防止饥荒措施；经济条件是指个人享有的将其经济资源运用于消费、生产或交换的机会；社会机会是指在教育、保健等方面的社会安排；透明性担保是指人们在社会交往中需要的信用，它取决于交往过程中的公开性、对信息发布及准确性的保证；防护性保障是指为那些遭受天灾人祸或其他突发性困难的人、收入在贫困线以下的人，及年老、残疾的人，提供扶持的社会安全网①（印度）阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社，2002年：第7页。。本文认为，贫困不仅是直接的物质资源匮乏，而且是精神层面上的制度匮乏。与发达国家从工业社会向后工业社会转型一样，中国城市贫困的产生和加剧也与经济转型背景密切相关。但是，经济转型从政治自由、经济条件、透明性担保三方面来看，并没有更多地剥夺人民的自由。相反，人民获得了更多的自由。不可否认，在转型的过程中，中国城市贫困群体的规模和结构产生了巨大变化，其主要原因是没有保护好城镇居民的社会机会和保护性保障自由，具体表现为分配秩序混乱、社会保障制度缺陷和人力资本不足。

（一）分配秩序混乱

在计划体制下，中国实行“平均主义”分配制度，割裂了收入与能力之间的关系，一定程度上抑制了强者，保护了事实上的弱者，抑制了劳动者的积极性。改革开放以后，在经济转型过程中，出现了分配秩序混乱的局面。首先，在合理的分配制度尚未形成之前，初次分配秩序紊乱无序，人为地拉大了垄断行业和竞争行业的收入差距；其次，再分配制度逆向调节明显。一方面，税收制度滞后，主要在生产环节征税，税负不公。富人群体和发达地区税收负担相对较低。另一方面，财政支出偏重于大城市、特大城市，客观上加剧了地区差距、城乡差距。第三，非法收入、非正常收入加剧了分配秩序混乱。国企改制变公为私、偷税漏税、以权谋私、贪污受贿、营私舞弊、权钱交易、走私贩私、制售假冒伪劣产品等等行为取得的各种非法非正常收入导致了中国居民收入差别非正常地扩大（周鹏，2010）。

（二）社会保障制度缺陷

社会保障是市场经济运行的安全网和稳定器，它关系到劳动者的切身利益，是调节贫富差距的重要工具。但是，中国目前的社会保障制度还存在很多的缺陷，难以起到稳定和调节的作用。首先，社会保障水平低。世界通常用医疗卫生支出在GDP中的比重、教育支出在GDP中的比重和养老金支出在GDP中的比重三个指标来衡量一个国家的社会保障水平。2009年，中国财政预算内的上述三项支出比重分别为3.06%、2.23%和1.17%，合计为6.46%，还不足7%①此处数据来自与国家统计局网站中的年度数据，并进行相关计算的结果。。而国际发达国家的社会保障水平一般占财政支出比重高达30%-50%，占GDP的比重为10%-30%。与它们相比，中国的社会保障水平存在一定的差距。其次，社会保险制度覆盖面较窄，没有惠及全民。以覆盖面最大的基本养老保险制度为例。2009年，参加该制度的城镇从业人员有2.3亿人，相对于近3.1亿城镇从业人员、4.8亿第二产业和第三产业从业人员以及7.7亿全社会从业人员的总数来说，养老保险的覆盖面分别只有75.60%、48.7%和30%左右②此处数据来自与国家统计局网站中的年度数据，并进行相关计算的结果。。另外，医疗保障两极分化，将近有一半城镇人口没有享有医疗保障。还有，保险基金严重短缺，如养老保险由于企业历年累计欠缴数额巨大，个人账户空运转多年，至今还未做实。最后，福利制度存在不合理。按职务分配是中国目前各项社会福利的分配原则。一般来说，职务愈高福利愈高，反之愈低。

（三）人力资本和社会资本不足

实践证明，以经济建设为中心的发展策略在极大地促进了经济高速增长的同时在很大程度上也使得绝对贫困问题得到了相当程度的缓解。但是，经济增长的减贫后劲不断弱化，而且随着收入不平等状况不断恶化，即使经济增长速度不断提高，贫困特别是相对贫困状况将会不断恶化（姚毅，王朝明，2010）。其中原因是贫困者因教育水平低下、健康状况较差、知识和技能缺乏，而不能分享经济增长的成果。另外，人是社会人，总是生活在一定的社会网络中。因此，发挥个人资本的作用不能缺少社会网络的支持。陈光金（2009）研究结果显示，城镇贫困住户在家庭人力资本、经济资源、社会结构地位和社会资本占有等方面都处于不利地位，在一定程度上受到社会排斥。

二、国际反城市贫困的财政政策选择

城市反贫困措施的实施离不开政府财政，比如为低收入者提供低息贷款，提供免费教育，提供再就业培训，制定最低工资法，以工代赈等。国际反城市贫困的财政政策概括起来有如下几种情况。

（一）反城市贫困的财政支出政策

不管是发达国家，还是发展中国家，政府反城市贫困的财政政策主要是财政支出援助。各国的政策差异在于援助的形式。在美国，政府对穷人的援助有现金转移和实物转移两种方式。前者包括对有儿童家庭的补足（AFDC）、补充性保障收入（SSI）、临时援助（TANF）。后者包括医疗补贴、食品券、儿童营养、住房补贴和就业培训等。其中，实物转移支付是美国扶贫支出方案中的主要形式。

在西欧，各国政府援助形式主要是社会救助和住房补贴。“社会救助通常被定义为由政府（中央或地方）提供资金、以家计或收入调查为基础的现金或实物援助……也包括全民的福利计划——那些由政府税收提供资金，但不进行家计调查的计划，如家庭津贴……还可能包括各式各样的补贴，如住房、能源、食品、教育和健康。此外，它也适用于由私营部门，如慈善团体、宗教机构和非政府组织等提供的其他形式的服务和救济”①Howell，F.，2001，Chapter 7 Social Assistance：Theoretical Background，In I.Ortiz（Ed.），Social Protection in Asia and the Pacific.Asian Developmen t Bank.。社会救助的经费来自政府的财政拨款，救助的标准比社会保险金低。另外，在西欧国家，所有低收入者或失业者都能够获得房租支付方面的帮助，援助数额因个人收入、家庭环境及实际支付的租金而不同（周鹏，2010，p113）。

跟发达国家一样，发展中国家和转型国家援助形式主要有三种类型：现金救助②现金救助是指为收入低于贫困线的个人和家庭提供援助；实物救助是指根据贫困个人和家庭的不同需求提供专门的援助；收入生成计划（Income generation program）是指强制救助对象以劳动来交换收入（黄晨熹，2005）。、实物救助和收入生成计划。但是，发展中国家的援助项目与发达国家在分配基础、给付形式、输送方式和资金来源等维度上与发达国家的救济制度有较大的区别（见表 1）。

表1 发达国家和发展中国家社会救助的维度比较

另外，很多发展中国家中还有反贫民窟的财政支出政策。比如印度中央政府出资，为贫民窟居住者提供基本生活服务（如供水、道路、排污、街灯等）。巴西政府允许把某些居民区指定为“特殊社会利益居住区”，以便于规划和对各个区制定相应的土地使用要求。

（二）反城市贫困的税收政策

在发达国家，各国政府主要通过个人所得税、遗产税、社会保障税等税收来调节收入分配差距，从而缓和城市贫困问题。英国在这方面是一个做得比较好的国家。美国采用的劳动所得税收抵免（EITC）是一种既能对穷人提供收入支持，又能鼓励身体健全的人寻找工作，同时又极少需要身份调查的方案。这种方案的思想来源于弗里德曼所提出的负所得税方案——以贫困线为基准，所有收入低于贫困线的人可以从政府那里获得现金补贴，而收入水平高于贫困线的人将支付税收。

由于发达国家普遍采用以所得税为主体的税制，而发展中国家则以流转税为主体的税制，甚至有些国家的财产税、遗产税和社会保障税还不完善。因此，在发挥财产税和所得税的作用方面十分有限。于是，在发展中国家，各国普遍采用税收调节或转移来调节地区差异，缓解城市贫困问题。也有采用税收减免来促进落后地区的经济增长。在所得税、社会保障税比较完善的国家也开始像发达国家一样进行个人收入差距调节。

三、中国反城市贫困的财税政策建议

改革开放以后，中国的贫困问题发生了一个转变——从农村贫困到城市贫困的转变。同时，中国走上了一条“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的有特色的反贫困之路，在减少贫困方面取得了前所未有的成就。但是，在经济转型过程中，由于经济体制的不完善致使贫困者教育水平低下、健康状况较差、知识和技能缺乏，因而不能分享经济增长的成果，甚至在某些方面使城市贫困问题进一步恶化。由此可见，单纯的经济增长并不能有效地解决贫困问题。本文认为，规范收入分配秩序，调节收入差距，以及改善贫困者自身状况是当前贫困成因理论和反贫困对策研究的两个重要思路。具体来说有如下三点。

（一）规范收入分配秩序，调节收入差距

首先，发展是硬道理。只有实现经济较快发展，才能增加社会财富、扩大社会就业，并为政府加大转移支付、增加保障性投入奠定物质基础，从而有效提高低收入群体的收入水平。正如一些学者所言，随着整体经济增长，贫困群体的收入也逐步提升，从而减少了绝对贫困人口，这就是所谓“涓流机制”和“扩散机制”①涓流机制是指经济增长的好处会自发地从富有群体向贫困群体流动。具体来说，经济增长能有效地扩展经济活动、增加财政和税收收入，从而一方面为贫困者创造更多的就业机会，另一方面也为政府收入分配政策的制定和实施提供相应的资金支持。扩散机制是指经济增长的涓流效应会通过投资和技术过程的乘数机制而得到扩散，同时随着经济增长，社会公共服务会逐渐得到普及，从而进一步改善贫困者的低收入状况（姚毅，王朝明，2010，p106）。。

其次，在完善市场机制的同时，加强对垄断行业的监管，强化市场竞争，削弱行业垄断。对国有垄断企业的收入分配实行国家调控制，加大税收监管，堵塞公权私有化途径。政府应有计划地为一些行业引入竞争机制，缩小国家垄断性行业的范围，打破或削弱行业的垄断，从而缩小垄断行业与非垄断行业的收入差距。

第三，完善税收征管体制，全面开征个人所得税、遗产税、继承税和消费税等，加大收入调节力度，调节过高收入，使地区之间、行业之间、社会群体之间的收入差距趋向合理。

第四，明晰政府职能、理顺政府间关系、完善法律制度、硬化约束机制。按照公共财政体制，依法界定各级政府的事权范围，强化预算约束机制。加快体制改革，健全法制，合理调节少数垄断性行业的过高收入，强化权力约束，取缔非法收入，规范收入分配秩序。

（二）构建全面的社会保障体系

全面的社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚四部分。其中，社会保险是社会保障核心，社会救助是社会保障最高层次，而社会福利是社会保障最次层次，社会优抚是社会保障的特殊形式。在社会保险方面，促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设；完善失业保险机制，给失业和下岗人员提供一定的保障，有效保障所有失业人员的基本生活；在社会救助方面，力求实现低保为主的动态管理，辅助医疗、住房、子女教育等方面的救助，建立改造贫困文化的教育扶贫制度，使贫困群体逐渐摆脱弱势和贫困。进而增进群众福利，改善国民的物质文化生活，它把社会保障推上最高阶段。总之，按照党的十七大报告要求，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。

（三）增加人力资本和社会资本以及消除社会排斥

首先，给予城市贫困群体平等接受教育的机会，提高受教育水平，补偿其发展能力不足。其次，必须营造一个教育公平良好氛围，保障城市贫困群体子女的受教育权，从而保障贫困者的个人权利不受到伤害，消除社会排斥。最后，坚持自然资源开发和人力资源开发相结合，促进贫困地区经济和生态的全面建设。

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