新中国成立初期的政治制度及其初步调整

王瑞芳

1956年9月，毛泽东、刘少奇在中共八大主席台上交谈。

新中国成立后，中国共产党逐渐建立起一套新型的政治制度。其基本特征，是党对政府的绝对领导和国家权力的高度集中统一。它既具有广泛的民主性和高效性，也存在着党政不分、权力过分集中的弊端。针对政治体制运行中存在的问题，从20世纪50年代中期开始，以毛泽东为首的中国共产党人大胆冲破苏联模式的束缚，对中国政治制度进行了调整，取得了重大成效。

以苏联为蓝本建构的新型政治制度

新中国成立初期的政治制度，主要是仿照苏联制度模式建立起来的，无论是党和国家领导体制、行政管理体制，还是干部管理体制、党政关系、机构设置等方面，都深深地打上了苏联模式的烙印。

中国共产党效仿苏联政治体制，在中央人民政府内设立了中国共产党委员会，并在其各部门设立了由担任负责工作的共产党员组成的党组，实行党的一元化领导。这种领导方式具有两个特点：一是党的中央局及地方党委为各地最高领导机关，统一领导各地方党政军民工作；二是中央局及各地方党委的决议、决定、指示，同级政府的党组、军队的军政委员会和民众团体的党员，均须无条件执行。

在中央，建立了中共中央对中央国家机关的一元化领导，其做法是在政务院建立党组，在最高法院和最高检察署建立了联合党组，由中央政治局直接领导。中共中央有关政府工作的决定，党组必须保证执行。政务院党组又分为政法、财经、文教、监察等分党组及各部委的党组小组，并设党组干事会统一领导全党组的经常工作。后来，撤销了党组干事会，各党组、分党组及政务院直属部门小组，均直接接受中共中央的领导。在地方，各大行政区仍保留中国共产党的中央局建制，并按行政区划建立各级党委，中央局及各级党委处于该地最高领导地位，统一领导本地各项工作。

由于各级政府、各部门领导成员中均有一些非党人士，所以政府工作中一些重大问题，需要通过党组系统向中共中央请示报告；中共中央有关政府工作的指示和决定，也需要经由政府内设置的党组统一认识，然后具体贯彻执行。为了加强对政府的领导，中共参照了苏联共产党的做法，在地方各级党委增设了新的党委工作机构，如工交工作部、财贸工作部、文教工作部等。这些与政府工作部门相对应的工作机构主要有四项职能：管理干部，检查党的决议、政策的执行情况，管理党的基层组织，指导工作。

以党组制度及党委制为主要特征的党的一元化领导体制，有力地保证了中国共产党在整个政治和经济生活中的领导地位，保证了整个社会秩序的恢复和重建。

当然，中国共产党对政府的绝对领导，并不是党撇开政府直接下命令、发指示，而是必须通过政府来保证党的方针、政策的贯彻执行。党和国家领导人多次强调了这一点。

1950年4月13日，周恩来在统战工作会议上说：我们已经在全国范围内建立了国家政权，而我们党在政权中又居于领导地位，所以一切号令应该经政权机构发出。这点中央已经注意到，各地也应该注意。过去长期战争条件，使我们形成一个习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。他强调说：党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻；党不能向群众发命令。

1951年9月23日，董必武在华北第一次县长会议上指出：党是经过在政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的政策，把它变为国家的政策，来实现领导的。党领导国家政权绝不是说党直接管理国家事务，绝不是说可以把党和国家政权看做一个东西，党不直接向国家政权机关发号施令。

10月18日，董必武在致毛泽东的信中提出：各级党委对各级政权机关的领导，应经过在政权机关中工作的党员来实现；其中如有党员三人以上，应组成党组以保证党的领导；党直接做政权机关的工作是不好的。这个意见得到毛泽东的肯定，并指示：“可以抄发华东以外各中央局负责同志一阅，促其注意这件事。”

“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。”

国家权力的高度集中统一，既受革命战争年代的影响，又是照搬苏联模式的结果。受苏联经济管理模式的深刻影响，当时人们有一个共识：社会主义经济的基本特征就是高度集中统一，而执行国民经济计划是国家行政机关的重要职能。因此，国家行政管理系统不仅设立了一系列专业经济管理部门，而且特别强调了它们自上而下的集中统一。对此，周恩来强调：“现在，为了适应即将开始的国家大规模经济建设的需要，必须加强中央的统一和集中领导，加强中央人民政府的机构。”

1953年，在开展反对分散主义的斗争中，毛泽东明确提出：“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责。”

这就是说，一切重大问题都要由各级党委决定，各级地方党委普遍采用对政府工作的分口领导方式，即把政府工作按性质划分为若干口，如工交口、财贸口、文教口、政法口等，由同级党委的常委（后来是分管书记）分别负责领导。中央国家机关及其各部门与地方各级党委对于中央国家机关及其各部门在地方设置的下属机关和企事业单位，实行双重领导。根据这些机关单位的性质、分布情况，双重领导的方式又分为两种：一种是以中央管理为主，由地方负责监督（如铁路、邮电系统）；一种是以地方管理为主，由中央负责监督（如法院、文教系统）。

1954年6月，中共中央和政务院撤销了各大行政区，其机构大部分由中央主管部门直接接管。随后，政务院一些部门逐渐把更多的业务管理工作，如财政、金融、市场、工业、基本建设等的管理权集中上来。

随着国家行政权力的高度集中，作为国民经济主导力量的国营企业，开始与国家行政机关发生行政隶属关系。根据当时人们的理解，全民所有制就是国家直接管理，凡属关系到整个国民经济的发展，带有全局性、关键性的国营企业，都由中央各有关政府部门直接领导和管理。

既然国营企业隶属于行政机构，那么，对国民经济的管理，就要实行高度集中统一的计划管理和行政命令方式。政府主要采取行政命令的手段直接管理国营企业，不仅企业行政机构的干部属于国家编制，要由政府主管部门任命或审批，而且企业的日常生产活动、财务收支、产品分配、技术改造、职工收入、劳动力调配等生产和行政事务，也由政府主管部门决定。政府对企业的产、供、销、人、财、物进行直接管理和具体决策，逐渐形成了按行政系统、行政区划，用行政命令、行政手段直接管理经济的格局。

政治制度运行过程中的弊端

新中国成立初期的政治制度在具体的运行过程中，显示了广泛的民主性和高效性，同时也暴露出一些弊端，最突出的问题是党政不分、以党代政。在执行过程中，权力过分集中于执政党的各级组织中，而党的权力又集中于党的书记，特别是集中于第一书记，导致了权力过分集中，为家长制、官僚主义、以权谋私现象提供了条件。同时，党在国家政权组织之上行使国家权力，使党政关系处于不合理状态，形成了政治运行机制中“二元机构”并存现象，即党政两套机构、两个系统同时管理国家，党在国家权力机关之外掌握着事实上的国家权力，在政府之外实施国家的行政领导和管理。

由于权力过分集中于执政党手中，导致了政府权力削弱，执政党用大量精力处理日常行政事务，分散了对路线、方针、政策的调查研究，削弱了党的政治领导。尽管它在实施“一五”计划、推进中国工业化过程中起到了重要的积极作用，但在运行过程中日益显露出一些体制上的弊端。这主要表现在：

在20世纪50年代建立起来的产品经济模式下，政府直接管理企业，中央和地方都设置了大量专业管理机构，出现了专业管理的部门多，综合协调和监督的部门少；管理经济的机构多，而另一些事务则没有相应的机构来管的现象。

由于党政不分问题严重地存在着，党的机构担负了许多应该由政府机构承担的功能，使政府功能未能得到充分发挥。如政府管理政法、文化、社科研究和社会事务的某些功能有名无实，由同级党委的某些机构直接管理。

中共八大召开期间，林伯渠、朱德、邓小平、董必武 （从左至右）在一起交谈。

由于政府管理部门分工过细，专业性过强，造成各级政府纵向管理层次多，横向管理职能交叉多，导致了机构庞大、职责不清、工作程序烦琐、互相扯皮的现象。

对于国家政治体制运行过程中存在的弊端，毛泽东和中共中央逐渐察觉并力求调整。20世纪50年代中期以后，中共中央对政府机构，尤其是经济管理机构所进行的多次精简和调整，就是这种调整的最初体现。

适当分权，克服权力过分集中问题

1956年“波匈事件”及苏共二十大后，苏联暴露出的问题引起了毛泽东和中共中央的高度重视。他们开始反观中国社会主义制度中出现的一些体制上的问题，看到了苏联模式的一些缺陷，开始对中国政治体制和经济管理体制中的问题加以研究和调整。

经过一段时间的调查研究，1956年4月，毛泽东指出，中央和地方的关系是一个矛盾，解决这个矛盾目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点儿地方权力，给地方更多独立性，让地方办更多事情。他认为，中国地域大、人口多、情况复杂，发挥中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好：“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”

毛泽东指出，地方和地方的关系问题主要是地方的上下级关系问题，“中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能够框得太死”。他强调：“可以和应当统一的，必须统一，不可以和不应当统一的，不能强求统一；正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。”这是毛泽东鉴于权力过分集中而提出的地方适当分权的主张。

根据毛泽东和中共中央的精神，国务院立即召开了全国体制会议，对现存的中央集权过多现象作了检查，对改进国家行政体制问题进行讨论，并提出了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》。会议认为，在划分中央和地方行政管理职权的时候，应实行五项基本原则：（1）明确规定各省、市、自治区有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事管理权。（2）凡关系到整个国民经济而带全局性、关键性的企业和事业，由中央管理；其他企业和事业，应尽量交给地方管理。（3）企业和事业的管理，应认真地改进和推行以中央为主、地方为辅或地方为主、中央为辅的双重领导的管理方法。（4）中央管理的主要计划和财务指标，由国务院统一下达，改变过去由各部门条条下达的办法。（5） 某些主要计划指标和人员编制名额等，应给地方留一定的调整幅度和机动权。

1956年6月30日，周恩来在一届全国人大三次会议上指出：中央与地方职权的划分，宪法上本有明文规定，为了适应新情况，中央和地方的职权的划分应该更加具体，应该按照民主集中制原则，在中央统一领导下实行中央与地方的适当分权。

9月23日，刘少奇在中共八大所作的政治报告中，依据毛泽东《论十大关系》中提出的“正确处理中央同地方的关系”和对企业自主权的探索，进一步指出：适当地调整中央和地方的行政管理职权，“把一部分行政管理职权分给地方，是完全必要的”。国家的很多工作，“中央只应当提出一般的方针、政策和大体的规划，具体工作应当交由地方因地制宜、因时制宜地去部署办理，并且应当把中央机关的干部分一部分到地方去工作。省、市、县、乡都应当有一定范围的行政管理职权”。这样，既能够发挥中央机关的积极性，也能够发挥地方的积极性，使中央和地方都有必要的动机，又便于实行相互的监督。他代表中共中央强调，目前国家工作中的重要问题，是必须适当地调整中央和地方的行政管理职权。

中共八大之后，中共中央和国务院重新划分中央与地方权力。本着“适当分权”的原则，将中央各部委的权力大胆地下放给省级党委，使省级党委拥有非常大的政治和经济管理权力，扩大了地方的自主权，提高了地方的积极性。

精简国家机构，解决官僚主义问题

“精兵简政”是中共在民主革命时期政权建设的重要经验。新中国成立后，由于各项任务繁重，在建立各级政府组织过程中，出现了机构庞大、层次太多、分工不清、人浮于事的现象。为此，1951年12月，政务院发出《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，紧缩上层机关，充实下层机构，合并了分工不清及性质相近的机构，减少了管理层次，明确了干部与勤杂人员的比例，开始了新中国成立后第一次机构精简。

中共仿照苏联政治体制和经济模式建立起中央集权的行政管理体制后，虽然在1954年底进行过中央一级机构精简，但由于“一五”计划的实施及国家对社会、政治、经济、文化等各项事务管理的加强，中共中央、国务院及各级党政机构的设置不仅没有缩减，反而更加膨胀。到1956年底，国务院所属工作部门从1954年的65个增加到81个。

权力过分集中及党政职能不分，必然导致机构臃肿、职责不明和严重的官僚主义。正是在这种情况下，毛泽东尖锐地指出：“无产阶级专政不能没有很大的强制性。但是，必须反对官僚主义，反对机构庞大。在一不死人、二不废事的条件下，我建议党政机构进行大精简，砍掉它三分之二。”中国共产党开始第一次自觉地进行行政体制改革的历程，第一次自觉地意识到从建立新型管理体制入手解决官僚主义、克服权力过分集中的问题。

根据毛泽东和中共中央的指示，国务院就改革行政体制问题召开了一系列会议，决定精简所属工作部门，下放权力，以达到扩大地方自主权的目的。

1956年9月，刘少奇在中共八大政治报告中指出，“我们必须认真地、有系统地改善国家机关，精简它们的组织机构，明确规定每个工作人员的责任，帮助他们改变那种只是忙于开会、签公文而不接近群众、不研究情况和政策的作风”。11月16日，周恩来主持召开国务院第40次全体会议，通过了《关于国家机关停止增设机构扩大编制的通知》。《通知》指出：各级国家机关的机构编制，虽然曾进行过几次精简，但是机构重叠、人浮于事的现象仍很严重。为了精简国家机关，克服官僚主义，提高工作效率，加强行政和事业、企业基层单位的领导力量，保证正确贯彻执行党和政府的各项方针、政策，决定各国家机关一律停止增设新的机构，原有人员因外调或入学有了空额时也不再补充，个别单位如确实需要增加人员，由主管部门严格审批。

1958年，国务院又进行了一次机构精简。经过这次精简，部委减少8个，直属机关减少5个。到1958年底，国务院设68个工作部门。随后，国务院机构精简继续进行，到1959年底，国务院设60个部委、直属机构和办公机构。加强群众监督，重视执政党的自身建设

新中国成立后，中国共产党成为执政党，居于领导全国政权的核心地位。党的组织分布到全国各地、各民族及各重要的企业，党员人数也剧增。据统计，1956年时党员的数量比1945年中共七大时增加了八倍，比1949年全国解放时增加了两倍，而且很多党员都在各级国家机关、经济组织、文化组织、人民团体中担任一定的领导职务。

苏共二十大暴露出的个人崇拜及破坏党内民主的现象，引起了毛泽东的高度警觉，也促使中共将如何加强和改善党的领导，如何解决党政体制中的弊端，作为一项战略问题来考虑。党的体制成为中共八大在政治体制方面改革的重要内容。

关于执政党的建设问题，中共八大着重提出了五方面要求，并相应地在制度上作了规定，在体制上作了改革：坚持理论联系实际，实事求是的思想路线，反对主观主义。坚持党的群众路线，反对官僚主义。在通过的新党章中，正式写进了“必须不断地发扬党的工作中的群众路线的传统”。

针对党内过分集权现象，新党章对上下级关系增加了新的规定，要求党的各级领导机关必须经常听取下级和党员群众的意见；党的中央组织和地方组织的职权应有适当的划分；有关党的政策问题，在作出决议以前，允许自由而切实地讨论。关于加强集体领导问题，新党章明确规定：“任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督。”

鉴于苏联的教训和中国共产党的实际情况，邓小平代表中共中央在《关于修改党的章程的报告》中特别提出反对个人崇拜问题，要求继续执行反对突出个人、反对对个人歌功颂德的方针，并重申：“禁止给党的领导者祝寿，禁止用领导者的名字作地名、街名、企业的名字”，并强调指出：“党中央历来也反对向领导者发致敬电和报捷电，反对在文艺作品中夸大领导者作用。”

此外，中共八大决定调整党的组织机构，设立中央政治局常务委员会，以代替原有的中央书记处的工作；决定选举中央书记处，在中央政治局及其常务委员会的领导下负责处理日常工作；增设几个副主席和一个总书记。在党的地方组织中，规定设立常务委员会和书记处。党的基层组织按其人数分为三类：基层党委员会、总支部委员会、支部委员会。基层组织要领导和监督本单位行政机构和群众组织的工作。决定在县委以上各级党委设立监察委员会，负责检查党员遵守党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令状况。

中共八大对党的制度和体制的调整，是对社会主义执政党体制的大胆探索，也是对1954年宪法所形成的中国社会主义政治体制进行改革的尝试。

加强多党合作，发挥民主党派参政议政和民主监督职能

在新中国成立初期，形成了中国共产党领导下的多党合作的格局。苏共二十大后，毛泽东和中共中央鉴于苏联模式中存在的严重问题，特别强调发展和完善中国共产党领导下的多党合作制度。毛泽东在《论十大关系》中指出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来还可以如此，就是长期共存、互相监督。”这样，就将中国共产党与各民主党派的关系作了明确揭示。

1956年6月25日，中共中央统战部部长李维汉在一届全国人大三次会议上指出：“中共中央已经提出了共产党和各民主党派长期共同存在，互相监督，首先是对共产党起监督作用的方针。这是一个重大的方针，这个方针的提出，同时就是再一次地宣告，同党外人士实行民主合作，是共产党的一条‘固定不移’和‘永远不变’的原则。”

在1956年9月召开的中共八大上，刘少奇代表中央所作政治报告中，不仅重申了中共对民主党派的“长期共存、互相监督”的方针，而且对为什么要采取这个方针作了解释：“我们现在还有缺点，将来也一定还有缺点，并且不可能没有错误。我们当然首先要加强党内的自我批评和依靠广大劳动人民的监督来消除这些缺点和错误，同时，我们应当善于从各民主党派和无党派民主人士的监督和批评中得到帮助。”为此，应当采取共产党和各民主党派“长期共存、互相监督”的方针。

新中国成立初期，中国共产党不仅领导中国人民建立了一套崭新的政治制度，而且敢于冲破苏联模式的束缚，不断探索，与时俱进，大胆地对政治体制和政治运行中存在的一些问题进行调整，取得了许多重大成效，也积累了不少政治体制改革方面的宝贵经验。毛泽东的《论十大关系》、中共八大政治报告及相关决议，对这些成果作了科学的概括。遗憾的是，中共八大路线并没有能坚持贯彻下去。从1957年起，党内“左”倾思想泛滥，在调整和完善社会主义政治制度的探索中出现了一些失误，强化了原来政治体制中党政不分的弊端，进一步形成了“以党代政”局面，留下了较为深刻的教训。