北京轨道交通一体化开发案例分析

2012-06-24关继发

都市快轨交通 2012年5期

关继发

(北京市基础设施投资有限公司北京 100101)

1 轨道交通一体化开发概况

轨道交通与轨道上盖、站点站域、沿线土地及地下空间的一体化开发，能够优化城市的空间结构，促进城市空间的有序增长和土地的合理利用。这种轨道一体化开发模式已成为轨道交通行业内公认的最合理、最高效的开发模式，且已被广泛接受并推广。

国内外对轨道交通一体化的研究及开发模式的探索，也在逐步深入［1］。例如，香港轨道交通一体化开发模式的核心是“轨道+物业”，就是把轨道交通项目与沿线土地开发项目通过规划、设计、投融资、建设、经营等环节统筹考虑，使其有机结合，同步运作，实现规划更优、投资更省、客流更多、换乘更便、土地利用价值更高的积极效果。从短期来讲，“轨道+物业”模式解决了轨道建设和运营资金筹措，同时促使轨道及沿线土地规划设计结合更合理，经营开发更有效;从长期来讲，可促使轨道运营及沿线土地开发的经济效益和社会效益最大化，将轨道巨大的外部正效应内部化，达到“地”与“铁”之间互动的良性循环，实现轨道项目的盈亏平衡。正因为采用轨道交通一体化模式，使得香港地铁成为全球唯一盈利的地铁公司。

目前，北京、上海、深圳、广州、武汉、南京等城市地铁都在积极努力地朝着一体化开发的模式迈进。然而，由于各地政策环境的不一样、经济发展的不均衡以及轨道交通一体化实施的具体方式的差异性，使得各地一体化开发的进展、成效明显不一致。这里将主要结合北京轨道交通一体化的实际案例操作进行分析研究。

2 轨道交通一体化的必要性

通过对北京新城规划、轨道建设的经验进行总结发现，之所以要大力推进轨道交通一体化的开发模式，主要有两个层面的必要性。

2.1 轨道交通自身可持续发展的层面

2.1.1 资金压力

长期以来，国内轨道交通投融资模式以政府投资为主，各地地方财政压力都非常巨大，北京也不例外。

按照北京当前轨道交通市、区共建机制，建设期资金由市、区两级政府及北京市基础设施投资有限公司(简称“京投公司”)共同筹集，市财力每年安排100亿元作为轨道交通建设专项资金，目前市财政每年投入的100亿元专项资金已经远不能满足轨道交通建设需要，资金缺口仍在100亿元以上。再加上后期运营和还本付息方面的压力，所以资金仍是轨道建设急需解决的首要问题。

另一方面，轨道交通有巨大的经济外部性［2］，轨道交通所到之处，均能拉升附近土地和房地产价值，并促进城市化建设的进程和效果，但这部分外部性收益没有在北京轨道交通的运转体制内发挥作用，绝大部分被开发商享有了。

另外，由于北京轨道采取“惠民”票制，即统一的2元票制，所以通过票务市场化融资在近期内也无法实施。因此，北京轨道交通建设过程的“政府投资，开发商受益，政府补贴低票价”既有模式，必定是难以持续的。

轨道交通一体化开发的初衷，就是通过一体化开发沿线土地、物业及相关资源，将轨道的正外部性收归国有，来缓解轨道投融资、建设、运营的资金压力，实现轨道交通自身的良性、可持续发展。

2.1.2 建设品质

2008年北京奥运会为北京轨道交通的蓬勃发展提供了一个良好契机。当时，北京共有11条轨道交通线同时在建，这在世界大都市的轨道交通建设史中也是极为罕见的。这种集中精力办大事的推进方法，为北京奥运会的圆满举办立下了汗马功劳，正如施仲衡院士所言［3］，“过去世界上轨道交通建设最快的是韩国，一年20多公里就很快了。但现在我们各个城市，从北京、重庆到广州、南京，每年都是以几十公里的进度发展。这样的建设速度下，有些城市出现了一些问题要引起重视。”我国轨道交通起步晚，建设和运营经验都不够，不能一味求快求多。

目前，随着北京地铁线网的不断加密，北京地铁也暴露出一些换乘不方便、接驳不完善、通道狭窄拥挤、配套服务匮乏、小商小贩随意摆摊设点、土地资源浪费等问题。轨道交通一体化开发从其本质方面看，正是针对这些不足进行的反思，从提高轨道交通建设品质、提高配套服务质量、提高公交体系无缝接驳水平的角度，真正实现人性化、集约化、科学化轨道交通规划建设。

2.2 轨道交通与城市协同发展的层面

2.2.1 新城建设的需要

从香港的“轨道 +物业”［4］，新加坡的金文泰新镇［5］，日本的多摩新城［6］这些成功经验来看，按照 TOD的思路，通过轨道交通引导新城建设是非常成功的思路。

从北京亦庄开发区、大兴新城、通州新城、顺义新城等几个新城建设来看，轨道交通对新城建设的引导作用有目共睹:新城的吸引力明显提升，人口聚集效应显著增强，轨道沿线物业、土地增值明显，区域形象显著提升。

2.2.2 城市功能格局调整升级的需要

最新的统计结果显示:北京人均GDP超过1.2万美元，达到国际上富裕国家的水平。北京市常住人口2018.6万人，比上年末增加 56.7 万人，密度为1230人/km2，每km2比上年末增加35人。常住外来人口742.2万人，占常住人口36.8%。目前，北京水资源短缺，空气污染指数超标严重，交通成为“首堵”，四环内基本无可出让的土地。一系列的数据表明，首都北京未来的发展将面临人口、资源和环境等一系列严峻问题的考验。

北京城市功能结构的调整升级有必要进一步加速、深化。毋庸置疑，轨道交通在引导城市人口疏散、调整城市功能布局方面的先导作用是至关重要的，而轨道交通一体化开发模式则是轨道与城市协同发展的核心关系纽带。

北京城市发展早期过程中也有不成功的案例，如天通苑、回龙观等区域，不仅成为典型的“卧城”，而且其早晚高峰的“潮汐”出行量，使得北部附近区域各条交通都成为闻名的大堵点。一方面是由于这些区域自身规划、配套的不完善，职住分离;另一方面，早期的13号线、5号线，与区域规划的一体化整合程度不够，轨道的拉动、协调功能很难得到有效发挥。

3 轨道交通一体化案例分析

3.1 平西府车辆段上盖一体化开发

3.1.1 项目概况

图1 8号线二期平西府车辆段上盖一体化开发

轨道交通8号线二期平西府车辆段上盖项目占地60 hm2(见图1)，一期 39 hm2，二期 21 hm2。一期上盖规划容积率 2.2，控高80 m，盖上建筑面积20万m2;落地区规划容积率2.5，控高 80 m，落地建筑面积26万m2。

3.1.2 一体化开发模式的确立

在北京市委市政府的大力支持下，京投公司通过考察、调研、摸索和实践，确立了“统一主体，统一规划，同步设计，同步实施”的上盖一体化开发模式。

统一主体:由京投公司作为轨道交通部分的投资主体以及作为一体化部分的一级开发主体，解决了主体不统一，项目难以协调的问题。

统一规划:确保区域规划、轨道规划、区域交通规划、一体化开发的无缝衔接。

同步设计:轨道交通部分设计单位与开发部分设计单位的同步、协调工作、密切配合，实现了轨道交通与一体化开发部分的功能协调、无缝衔接、设计时序的匹配，以及建筑形式、风格的和谐统一。

同步实施:通过扩标的形式，由原轨道交通总包单位承担一体化合同部分的施工，一方面规避了多头施工的风险;另一方面，克服了一体化部分无法取得立项手续、无法招标的困难，最终顺利实现轨道交通建设与一体化开发部分的工程时序匹配。

3.1.3 一体化开发解决方案

平西府上盖规划居住人口约15000人，配套商业面积2万m2以及配套小学、幼儿园;上盖区域停车位0.45 辆/户，落地区 0.5 辆/户;配置了 300 辆车位的P+R停车场;咽喉区上盖实现绿地覆盖，配备运动场、会所等，并为咽喉区盖下配备自然采光设施。

平西府上盖一体化项目顺利开展，不仅集约利用了土地，而且为社区居民提供了居住、出行、休闲的理想之所，项目将成为轨道线上的亮点工程。

3.1.4 相关的重难点和专题研究

合理解决了上盖大高差间的交通动线(盖上与落地高差15 m);完成区域的综合交通影响分析;完成上盖结构抗震超限审查;完成消防性能化审查;开展车辆段减振降噪专项研究;完成上盖、落地区环评研究及审批;开展车辆段通风、热环境专项研究;完成一体化开发对轨道安全影响评估;开展库区覆盖、咽喉区覆盖专题研究;开展盖上住宅雨污排放专题研究;开展咽喉区盖下自然采光专题研究;开展库内运营信号组织专题研究;开展一体化开发功能定位专项咨询研究;完成三维钉桩的政策突破;完成上盖区域绿地率指标的政策突破;明确开发部分承担车辆段征地拆迁成本的分摊比例;统筹安排、解决区域其他部分项目资金平衡问题;完成轨道交通、商业、住宅、还建部分市政系统的独立或集中设计;完成上盖二级开发条件的预留;完成轨道交通市政部分与开发部分的后期运营管理界面的切分。

3.1.5 尚需进一步探讨解决的问题

1)政策限制。目前，北京的轨道交通上盖一体化项目仍采用“一事一议”的运作模式，各“委办局”在面对上盖一体化项目时存在审批无据可依的潜在风险，导致行政审批成本高、审批周期漫长。

2)法规限制。经营性土地出让必须采用“招拍挂”的硬性规定，使得轨道交通主体难以获得轨道交通物业的经营权，不利于一体化项目投资、开发、经营、管理的综合协调;市政、商业、还建混合型的一体化项目，在规划审批、立项审批等方面都面临诸多类似法规障碍。

3)规范限制。上盖区域无法实现30%的实土绿化规范要求。按照轨道交通运营规范要求，在轨道控制区范围内，不得从事新建、改建、扩建等工程作业，上盖的减振降噪与库区自然通风采光存在一定的矛盾。一些过时的或者明显不适应轨道交通技术发展的各类相关规范，有待进行调整或修编。

4)征地拆迁难题。征地拆迁本身就是老大难问题，在轨道交通一体化项目中尤为突出。一方面原住地居民漫天要价，甚至不惜阻挠轨道交通正常建设，使得协商难度剧增;另一方面，由于线性轨道交通工程多个站点的征地拆迁手续往往捆绑审批，相互掣肘，审批周期有些长达2～3年，开发地块很难按时交易，开发企业收回成本困难重重，甚至轨道交通建设资金也深受影响。

3.2 常营站地下空间一体化开发

3.2.1 项目概况

图2 6号线常营站地下空间一体化开发

轨道交通6号线常营站地下空间一体化项目(见图2)，规划商业 Mall地上建筑面积16万 m2，地下8万m2;商业街地上3万m2，地下1万m2;SOHO办公楼地上9万m2;住宅地上14万m2，地下2万m2;还建地上4万m2，地下0.6 万 m2。其中，地下轨道交通一体化地下空间开发7000 m2。该一体化开发项目使整个物业项目实现地下开敞、连通以及与轨道交通的无缝连接，物业综合品质以及区域形象得到了极大提升。

3.2.2 一体化开发模式的确立

目前，除深圳等地出台了地方性地下空间法规外，地下空间的相关法律、法规基本是空缺的。同时，虽然北京已经出版了《北京地下空间规划》［7］，该规划属于总规层面，地下空间控规仅有局部试点，如通州区启动了大规模地下空间控规和一体化开发研究。目前，地下空间建设规划指标基本上仍是以开发商自行报建为主。

1)统一主体。由于常营站地下空间位于市政道路红线内，开发商无法成为立项主体，所以通过市政府对各方协调，由轨道交通业主单位作为轨道、地下空间一体化部分的统一主体。

2)统一规划。地下空间一体化开发部分、轨道交通建设部分统一报规，并与地上其他开发部分统一协调。

3)同步设计。开发商开发部分、地下空间一体化部分、轨道交通部分设计同步推进。

4)同步实施。由于地下空间无法取得立项，只能通过扩标形式由原轨道交通总包单位承担一体化合同部分。同时，由于常营一体化地下空间中除轨道交通换乘、接驳外，经营性面积占的比例较大，经相关主管部门审批通过后，施工合同全部转委托给地上开发商的总包单位，从而更高效地完成一体化工程的同步实施。

3.2.3 尚需进一步探讨解决的问题

单纯从地下空间施工管理技术上而言，地下空间一体化项目与常规工程项目类似，工程技术上基本不存在难题。地下空间一体化项目的难点集中体现在法律缺失，以及规划、立项等行政审批的难题上。

1)立法缺失。地下空间的立法缺失，导致北京地下空间开发无法可依，推进障碍重重，特别是地下空间的权属登记、产权交易等受到严重制约。

2)控规缺失。目前，北京正在加紧推进地下空间的控规编制工作，地下空间一体化开发将得到越来越多的重视。

3)地下空间一体化开发商业模式研究。北京地下空间开发热议了多年，但实际开发、利用程度仍十分落后，除政策、立法、控规层面的限制外，至关重要的一点是尚未形成合理的地下空间开发商业模式，主要原因有:

(1)投资大。京投公司的多个地下空间一体化开发测算结果显示，地下空间一体化建安成本单方造价为1万元/m2左右，约为地上建安成本的3倍。

(2)收益低。多数地下空间开发租金水平仅为地上一层租金水平的1/3或1/2。所以，为鼓励地下空间开发的积极性，目前，北京地下空间土地出让金一般按照地上出让金的1/3或更优惠水平予以缴纳。

(3)风险高。地下空间的消防安全、交通疏散、通风采光、防洪防涝等风险及其运营维护成本都相对地上物业开发更高。

总体而言，地下空间的权属不清，降低了地下空间的开发价值;控规不完善，使得地下空间难以实现规模化开发来摊销成本;加上地下空间的投资大、收益小、风险高的自然特性，使得北京地下空间多年以来开发进展相对迟缓。

地下空间开发对城市可持续发展而言，具有重要的战略意义和极强的公益性，所以地下空间开发的投资大体思路有四种:一是完全政府投资主导;二是完全企业投资主导;三是政府企业联合投资开发;四是政府给予政策、税收等优惠，企业主导。

第一种方式，由于政府财力限制，无法实现;第二种方式，由于地下空间投资收益的不平衡，以及诸多政策限制，企业也无法实施;第三种方式，与国家现有投资体制冲突，如地下空间中经营性与市政工程混合的项目，不具备操作性;第四种方式是目前最有潜力获得成功的运作思路。

通过具体项目运作实践，提出两种较为可行的地下空间一体化开发思路:即捆绑优势物业的地下空间一体化开发以及轨道交通、地下空间、区域一体化开发。

捆绑优势物业的地下空间一体化开发，典型的案例如常营站、双榆树站等。通过轨道交通一体化开发解决地下空间规划、立项等手续审批难题;同时，轨道交通一体化开发，很好地解决地下空间的交通、接驳、疏散等交通组织问题;可显著提高地下空间的开发价值，缓解开发商的投资收益不匹配的矛盾;最关键的一点是一体化开发捆绑周边优势物业后，地下空间高成本、低收益的问题可迎刃而解，同时使周边的优势物业品质和价值得到极大提升，最终实现政府、轨道、区域、开发商的多赢。

轨道交通、地下空间、区域一体化开发，典型的案例是通州地下空间、丽泽地下空间的一体化开发。通过地下空间、轨道交通、区域多个地块的规模化、一体化运作，地下空间的成本、收益问题不仅顺利平衡，同时区域核心竞争力和综合价值也得到极大提升。这种巨型项目需要政府牵头，协调多家投资商、轨道业主、后期运营商来共同推进。

3.3 长阳站域综合体一体化开发

3.3.1 项目概况

7号线长阳站域综合体占地1.55 hm2，规划容积率为2，限高60 m。项目集轨道交通、P+R停车、非机动车停车、公交停靠、出租停靠、公共停车、景观过街平台、商业、办公于一体，实现了人车分流、公交体系的无缝连接，实现了市政、商业、办公、城市景观的一体化功能融合(见图3)。

图3 7号线长阳站域综合体一体化开发

3.3.2 一体化开发模式的确立

按照“统一主体，统一规划，同步设计，同步实施”的开发模式，由轨道交通业主单位作为市政部分和经营部分的统一主体，统一投资、规划、立项;市政与经营部分方案同步设计，同步实施。目前项目主体基本完工，经营部分招商完成。

3.3.3 尚需进一步探讨解决的问题

目前，长阳综合体市政总建筑面积3.3万m2，经营部分2万m2。项目面临的最大困难是混合型土地权属办理问题，目前解决思路有以下几种:

1)协议出让模式。“8.31”大限后，经营性土地协议出让需要市政府特批，协调难度较大。

2)混合用地“组合出让”或“立体出让”模式。即站域综合体市政部分划拨，经营部分出让，该模式要求对现有土地的出让方式有所创新。

3)统一授权一级开发模式。由市、区政府或市国土局授权轨道业主单位为混合用地的一级开发主体，代建轨道部分。混合地块带轨道接口部分、二级初步方案(带条件)上市“招拍挂”，轨道交通业主单位也可通过市场争取经营部分的二级开发权。

4)轨道储备分中心收储模式。轨道土地储备分中心对混合用地进行统一收储，并委托相关单位作为一体化开发实施主体，进行用地规划及一体化方案设计，经营部分可上市交易。该模式一方面实现了轨道沿线的土地融资，另一方面对轨道交通一体化开发非常有利。

3.4 沿线土地一体化开发(TOD模式)

在北京轨道交通网络不断完善的过程中，京投公司在轨道投融资方面做了大量探索工作，包括PPP、BOT、股权信托、融资融券、社保信托等投融资创新。同时，也对沿线土地一体化开发进行了不懈的探索。2006年京投公司完成了《北京轨道交通大兴线“轨道+土地”模式运作方案》，拟将整个大兴线沿线土地按照TOD模式进行特许经营，但由于对沿线土地权益格局影响较大，最终该TOD特许经营试点未能实施。上海、南京、广州等城市都在积极推进轨道交通土地储备模式进行一体化沿线开发，已积累了很多成功经验。

目前，北京已经完成了燕房线、新机场线、平谷线沿线土地储备资源的筛查工作，并在积极推进“轨道+土地”的实施试点方案。在实际运作过程中，也出现一些新问题有待商榷。

1)土地利益格局重新调整的难题。目前，北京市土地出让金收益大体按照市、区财政2∶8分成的比例进行分配。倘若沿线土地收益转移到轨道土地储备分中心，无疑会让地方财政雪上加霜。

同时，当前北京轨道交通建设资金中的很大一部分——征地拆迁费用，由市、区财政各承担50%，实际轨道交通建设过程中，区财政应承担的50%，由于财力吃紧，有些仍处于欠缴状态。

所以，通过沿线土地收益实现“轨道+土地”，首要解决的是需要设计一套妥善的解决方案，用来调整市、区土地收益等分配格局。

2)土地收益现金流的时序问题。受征地拆迁政策不稳定、周期不可控的因素影响，沿线土地收益现金流与轨道交通建设资金需求计划在时序上很难步调一致。

为确保轨道交通建设现金流的安全，北京将考虑使用轨道交通建设基金作为“资金蓄水池”，“轨道+土地”的收益进入该蓄水池来平抑土地收益的不确定性和波动性。

4 北京轨道交通一体化开发展望

希若·波米耶在《成功的市中心设计》中指出，有活力的市中心必须是一个多用途的市场，各式各样的功能混合在一起，相辅相成，才能吸引人气，产生活力［8］。首都未来的活力与飞跃，将集中体现在轨道交通一体化开发中。北京规划新城的活力需要依靠轨道交通一体化来激发;北京的中关村、CBD、金融街、王府井、海淀科技园区的改造，产业结构升级需要依靠轨道交通一体化来推动;北京城“人文、科技、绿色”目标的实现，需要轨道交通一体化来引领［9］。

通过北京轨道交通一体化案例的综合分析结果发现，当前部分政策理念过时，审批机制僵化，相关立法的缺失是制约轨道交通一体化发展的最大障碍因素。只有依靠政策、体制、立法的强大推动力，再辅助以市场、技术创新的力量，北京轨道交通一体化才能迎来更辉煌的明天。