基于信息生命周期的政府信息资源开发利用评价方法★

杨秀丹

河北大学管理学院

〔河北省保定市 071002〕

罗文劼＊＊

河北大学数学与计算机学院

〔河北省保定市 071002〕

＊杨秀丹 女，出生于1970年，教授。

＊＊罗文劼 女，出生于1969年，副教授。

一、引 言

随着政府信息资源开发利用逐步深入，产生了对其开发和利用水平如何进行评价的研究需要。国内在这方面的研究比较深入的是国家信息中心陈玉龙等提出的三个方面四个层次的政务信息资源开发利用评价体系［1］。该方法按照对政务信息资源开发利用推动和管理工作、对政务信息资源的开发活动和对政务信息资源的利用活动三个方面，从方面层出发，分别按照领域层、表现层进行划分，直至细化到指标层。但是，该方法不能系统地反映出信息资源开发利用中能力水平的层次差别，而且在方面层、领域层等的划分上，各个政府机构很难有统一的界定，因此很难推广实施。在国外，加拿大于1995年公布了《政府信息资产管理评估指南》［2］；韩国自1997年开始了电子政府绩效的评价工作，现已完成了对评价方法和实践的初步研究［3］；日本有学者于2002年进行了基于信息安全角度的信息资产评估［4］；此外，美国、英国和俄罗斯等国也都在电子政府信息资源开发利用工作的绩效方面进行了初步的评价实践。

分析国外信息资源开发利用评价实践和相关研究，发现评价方法大多以绩效评价为主；关于信息资源开发利用评价的相关政策法律还未明确，缺乏统一的评价方法；评价指标体系不完整且以定性为主，没有进行能力水平的层次划分，评价指标不能完全揭示信息资源开发利用的效果；已建立的评价体系不能反映信息工作流（信息生命周期）的阶段性特点，也不能反映信息工作流的持续性和完整性。

本文以信息资源生命周期理论为基础，借鉴美国卡内基梅隆大学软件工程研究所（SEI）研究的用于评价软件组织开发项目能力的能力成熟度评价模型（CMMI）的体系构成［5］，提出对政府信息资源开发利用能力的评价以信息资源生命周期为基础，并根据加拿大［2］和美国［6］对信息资源生命周期的划分，将信息资源生命周期划分为六个阶段：规划、采集、处理、传播与使用、存储与维护、处置与销毁，给出各个阶段的能力成熟度等级特征，并通过设定相应的定性和定量的评价指标，以评价组织在信息资源开发利用方面的成熟度等级。

二、政府信息资源开发利用评价方法框架

（一）信息生命周期

政府信息资源即指政府拥有的或对政府管理有影响的信息资源，主要包括：（1）政府部门为履行管理国家行政事务的职责而采集、加工、使用的信息资源；（2）政府部门在业务过程中产生和生成的信息资源；（3）由政府投资建设的信息资源以及由政府部门直接管理的信息资源。本研究以政府信息资源生命周期阶段作为信息资源开发利用的基本工作流（work flow）依据，设置相关指标作为评价要素。政府信息资源开发利用的工作流包括以下六个阶段：

1．信息资源规划。这是信息资源生命周期的初始阶段，是指将信息资源融入机构日常活动规程中，是使信息资源开发利用有效的基础。在信息资源规划阶段，需要将信息资源规划与机构的业务规划、政策、流程和法律以及发展趋势融合起来。

2．信息资源采集。这是指根据特定目的和需求将机构内外有关的信息资源创建、收集、采集和积聚、以及接收和获取的过程。

3．信息资源处理。这是将信息资源进行组织以便需要的时候方便定位和检索信息资源，是采用一定的方式，将大量、分散、杂乱的信息资源经过筛选、分析、标引、著录、整序、优化，形成一个便于用户有效利用的系统的过程。

4．信息资源传播与使用。这是指机构提供识别信息资源的服务，并以此为基础通过一定的渠道依据相关的政策和法律将信息资源以一定的方式公开、交换、传递和共享，并最终为用户获取和利用。

5．信息资源存储与维护。这是指不同性质的信息资源需要以合适的形式通过适当的方法存储和维护起来。通过存储与维护，确保信息资源管理和存放的及时和安全，确保信息资源不是随机处置的。

6．信息资源处置与销毁。这是指对于不再活跃的信息资源和已经决定进行处置的信息资源进行管理的阶段。该阶段由影响信息资源的价值、法律管理概念和机构信息资源处置计划的法律和政策来进行指导，主要的方式为销毁、转让和转移。

（二）评价方法框架

以信息资源生命周期理论为基础，借鉴能力成熟度评价模型的体系构成，对开发利用信息资源能力的评价按照信息资源的生命周期进行，给出定性和定量的评价指标，以评价组织在信息资源开发利用方面的成熟度等级。图1显示出此评价方案的构成关系。

图1 政府信息资源开发利用评价模型

（三）阶段域能力等级特征描述

1．初始级。初始级是指政府信息资源开发利用中的最低级水平，没有秩序，没有规程，只是根据需要随意进行。各个阶段域的初始级表现特征如下：（1）规划：存在政府机构运行的信息需求；存在政策或法律制定信息需求。（2）采集：无计划进行政府信息资源采集。（3）处理：无组织、无计划的政府信息资源处理。（4）传播与使用：无计划的政府机构内（间）的传播；简单的信息资源使用。（5）存储与维护：政府机构无计划的信息资源存储；信息资源应急维护。（6）处置与销毁：政府机构无计划处置和销毁。

2．已管理级。已管理级是指政府信息资源的开发利用是在计划下，遵循一定的规程和方法，有步骤地进行。各个阶段域的已管理级表现特征如下：（1）规划：制定政府信息资源规划规则；政府信息资源规划文档化。（2）采集：依据政府机构应用需求和计划采集。（3）处理：对政府信息资源进行一定的组织，比如机构自己分类和描述。（4）传播与使用：有计划的政府机构内外信息资源传播；依据机构计划的信息资源使用。（5）存储与维护：依据政府机构计划进行信息资源存储；依据计划维护信息资源。（6）处置与销毁：依据政府机构计划进行信息资源处置和销毁。

3．已定义级。已定义级是指组织机构对政府信息资源的开发利用有统一的规划，并针对信息资源开发利用的各个环节，制定统一的规范和标准。各个阶段域的已定义级表现特征如下：（1）规划：政府机构信息资源规划形成规范的文档。（2）采集：形成政府信息资源采集规程。（3）处理：政府信息资源组织的法律政策基础；信息资源处理流程；信息资源处理技术应用。（4）传播与使用：政府信息资源传播规程；信息资源传播规划；信息资源使用规程；信息资源使用规划。（5）存储与维护：政府信息资源存储规程；信息资源存储规划；信息资源维护计划；信息资源维护规程。（6）处置与销毁：政府信息资源处置和销毁规程；信息资源处置和销毁规划。

4．定量管理级。定量管理级是指组织机构能够对自身信息资源开发利用情况达到定量的了解。各个阶段域的定量管理级表现特征如下：（1）规划：政府机构信息资源规划管理定量体系。（2）采集：政府信息资源采集表量化体系。（3）处理：政府信息资源处理定量体系。（4）传播与使用：政府信息资源传播定量体系；信息资源使用定量体系。（5）存储与维护：政府信息资源存储定量管理体系；信息资源维护定量体系。（6）处置与销毁：政府信息资源处置、转移和销毁定量管理体系。

5．优化级。优化级是指政府机构在信息资源开发利用中很好地解决了信息共享、信息的协同管理和提高信息资源开发利用的效率和效益等问题。各个阶段域的优化级表现特征如下：（1）规划：政府机构信息资源规划优化。（2）采集：政府信息资源采集的工具支持。（3）处理：以用户为中心的政府信息资源处理优化。（4）传播与使用：信息资源传播安全、渠道集成优化机制；信息资源使用的完备、完善、便捷、好用等的优化。（5）存储与维护：信息资源存储管理、方法等等优化；信息资源的预防性维护。（6）处置与销毁：信息资源处置管理和方法的优化。

三、评价的应用方法和实施步骤

（一）评价的应用方法

对政府信息资源的开发利用进行评价可以依据图2所示的模式进行，评价是针对某一特定政府机构进行的。根据机构的大小，评价时可以将其划分为多个组织范围，然后以组织范围为单位，确定评价对象，根据评价的目的和需要，选取阶段域和影响域分别进行能力成熟度等级的评价。最后再根据对不同范围、不同对象、不同阶段域、不同影响域以及不同指标项所设置的权重值，自下而上，分别计算出阶段域、组织范围和整个组织的加权评分，反应出组织机构中的不同层次在政务信息资源开发利用中的水平。具体需要确定如下几方面的权重值，在确定权重值时可以根据评价的目的和需要，采用德尔菲法（Delphi），由专家打分，进行设定。

图2 政府信息资源开发利用评价模式

（二）评价的实施步骤

根据本文提出的政府信息资源评价方法，可以按照下面的步骤进行评价。

步骤1：确定政府组织和范围。确定对信息资源开发利用进行一次评价的组织，以及组织内实施评价的范围，是一个部门、一个单位、一个区、一个委办局，还是一个市、一个省、一个地区等等。

步骤2：确定对象和时间范围。确定政府信息资源开发利用的评价对象，并确定此次评价是截止到什么时间以前的信息资源开发利用情况。

步骤3：成立评价组织。评价实施组要由被评价组织和范围的高层牵头，指定专门的负责人，并由评价专家和信息部门的信息责任人员和相关技术人员共同构成，评价专家一般来自外部。评价实施组的人数在5～7人范围内。如果评价的范围比较大，可以分层设置评价实施小组。

步骤4：明确评价目标。确定评价的阶段和影响域，以及进行此次评价的目的。既要考察单个指标项、单个阶段、单个影响域的情况，进行同类的比较或为进一步发展计划的制定提供参考；又要考察阶段或影响域整体的能力水平，给出综合的评测。

步骤5：确定指标项及权重分布。根据此次评价的目的，确定评价阶段或影响域中的采集指标项和指标项的权重分布、评价阶段的权重分布和影响域的权重分布。

步骤6：采集指标项。将确定的评价指标项责任到人，明确采集方法、采集频度、记录方式、计算方法、时间要求和汇总渠道。

步骤7：评价指标项。根据采集的证据和数据，确定指标项的能力成熟度等级。

步骤8：产生评价结果。根据评价的目的和权重的设置，计算出绩效评分，标明强项和弱项，并提出进一步发展的建议。

步骤9：评价结果确认。评价结果由高层领导签字确认，此次评价工作结束。

四、关键指标项选取及其部分示例

一般来说，基于信息资源生命周期阶段域的所有指标项都在评价之中。但是，由于政府信息资源开发利用关注的核心问题涉及政府信息资源开发利用对其公共属性实现情况、对于政府信息能力以及政府职能转变能力的影响、对于社会公众信息需求的满足程度、政府公开程度等诸多方面。对这些方面的要求侧重不同，对评价实施的关键指标选择有重要的影响。因此，政府信息资源开发利用评价实施中关键指标项选择要考虑如下的目标原则：（1）政府机构信息能力提高原则；（2）完成政府工作任务能力原则；（3）实现开发利用功能目标原则；（4）满足公众信息需求能力提高原则。表1中的示例为采集阶段域的关键指标项。

表1 采集阶段域的部分关键指标项示例

五、结论及进一步工作

本文的研究参考了国外信息资源开发利用发达国家对信息资源生命周期阶段域的划分，从信息资源的最本质规律出发，借鉴软件业能力成熟度模型的思想体系，构建了基于信息生命周期的政府信息资源开发利用评价方法，共建立各个阶段域的关键指标项165个，其中有约30%的定量指标项。文中构建的评价体系具有适用范围广、易于使用、可比较、可扩充等特点，并且对政府信息资源的开发利用具有一定的指导作用。

要想使此评价体系成熟完善、实用好用，今后要做的工作还很多，包括：（1）规范指标项及其能力等级的描述；（2）补充修改指标项；（3）建立更加合理的权重分布；（4）评价的实施步骤以及能力成熟度等级的界定有待通过试点工作进行调整和改进；（5）开发支持评价体系的工具。

［1］北京市政务信息资源工作评价课题组（陈玉龙任组长）．北京市政务信息资源开发利用工作评价研究报告——政务信息资源开发利用评价指标体系［R］．北京：2008：6．

［2］Financial and Information Management Branch，Treasury Board of Canada Secretariat．Guide to the Review of the Management of Government Information Holdings［EB／OL］．［2008－11－28］．http：／／www．tbs－sct．gc．ca／pubs＿pol／dcgpubs／TB＿h4／holdings－fonds04－eng．asp．

［3］Sumi Lee．Korea's E－Government Evaluation Methodology and Practices［EB／OL］．［2008－11－20］．http：／／www．oecd．org／dataoecd／45／28／38403995．ppt．

［4］IDOTA HIROKI．The Evaluation of Information Assets：From the Viewpoint of Information Security［J］．IEIC Technical Report，2002，102（59）：43～48．

［5］CMMI Product Team．CMMI for Development，Version 1．2［EB／OL］．［2009－02－06］．http：／／www．sei．cmu．edu／publications／documents／06．reports／06tr008．html．

［6］CIRCULAR NO．A－130Revised［EB／OL］．［2008－12－27］．http：／／www．whitehouse．gov／omb／circulars／a130／a130trans4．html．