南京国民政府应对时局的手段与结果
2012-06-18张立杰
张立杰
[摘 要]南京国民政府十年始终没有摆脱财政短绌和地方势力不断挑战中央权威的困境。1931年日本发动“九一八”事变后,东三省盐税成为日本的囊中之物,国民政府的财政状况更为窘迫。1932年至1937年,南京国民政府先后数次以划一税率、平均负担为名进行盐税税率整理,希望藉此达到增加财政收入和削弱地方势力的目的,但结果税收不增反减,还引来民怨。
[关键词]南京国民政府;时局;盐税;税率
中图分类号:K25 文献标识码:A 文章编号:1008410X(2012)03006105
1931年南京国民政府对列强争取盐税主权的斗争取得最后胜利和南京国民政府统一盐税征管权取得重大进展以后,盐税收入的增加对缓解国民政府的财政困境发挥了重要作用,但国民政府财政短绌的问题远未达到解决。此时,南京国民政府正面临着日本侵占东三省后内政调整压力,而地方势力也仍没有放弃以各种方式来挑战中央政府权威。1932年至1937年,南京国民政府先后数次以划一税率、平均负担为名进行盐税税率整理,涉及范围很广,这既是南京国民政府总体盐税改革的重要组成部分,也是南京国民政府应对时局的举措之一。本文试以盐税税率整理为视角,探讨南京国民政府应对时局的手段和结果。
一、1932年、1933年南京国民政府两次划一盐税税率
1932年6月,南京国民政府财政部下属盐务稽核总所召集总所及各盐区、销区重要职员开会讨论整理盐税。7月,财政部即以各区盐税“轻重相悬,易启侵销之弊”[1](P198),在长芦、山东、淮北、两浙、淮南(即扬州)、松江、河南等盐产区推行调整税率办法,并下发一份整理产区盐税暂行税率表。七八月间,各区先后奉令遵办,“惟其中有因地方情形特殊者,对于颁行之税率曾经呈准稍有修正”,经整理后产生实际实行的新订税率表[1](P202204)。8月1日后,因两浙区温属包商制度取消,该属税率又经盐务稽核总所令准两浙分所重新改订[1](P204)。1932年整理所及地区虽由原来的39种税率减为29种,但在涉及的59项税率中,除山东产区的盐税有4项减了微乎其微的0.02元附税以外,其他地区有49项税率均有0.1元~1.45元不等的提高。
表1 1932年划一盐税税率增幅明细表
税率增幅 150%~100% 99%~50% 49%~40% 39%~30% 29%~20% 19%~10% 9%~5% 5%以下
所涉地区(个) 2 5 4 5 10 7 12 4
由表1可见,1932年整理税率后,各地税率比原税率增高50%以上的有7项,且其中有高达150%、100%者;其他地区税率增幅也多在10%以上。49项地方现行税率的平均增幅为27%,高达1/4以上。
国民政府对此并不意外,财政部在下发的训令中明确讲到:“限于电到之日遵照新增税率实行增加”。盐务稽核总所秉承财政部要求,制定了“凡轻税区域一律提高,重税区域暂不议加”的整理原则[1](P198201)。足见,在国民政府的计划中,这次整理主要目的就是“增益税收”,其他问题皆服务于此。
1932年只是初步整理,1933年国民政府继续对所谓“暂不议加”或仍有“冲灌”之忧的地区进行再次“整理”。1933年10月,盐务稽核总所再次向财政部提交“整理盐税案”[1](P205212),很快获得批准。这次整理范围更广,共涉及79项58种税率。这次整理把原有58种税率,整理为40种。从税率增减情况看,有25项(占被整理税项的32%)实行减税,54项(占被整理税项的68%)实行增税。
这次减税情况似乎比1932年“重税区域暂不议加”的说法有进步,不但有25项减税,且其中有3项(占减税税项的12%)减税额分别是2.15元、2.65元、3.65元,减幅高达35%。在“整理理由”栏中写道:“查湘南一带,原系淮粤并销,实际淮盐并不能销,兹拟推销淮引借增税收,特将湘南各县税率分别酌减”。可见这3项如不减税反会影响正常的盐税收入,减税是为了更好地维护税收,这倒无可非议。再进一步分析就未免令人失望,在其余22项减税税率中,有4项(占减税税项的16%)减税额在1.8元~1元,减幅为12%;有7项(占减税税项的28%)减税额在0.99元~0.5元,减幅为6%;有5项(占减税税项的20%)减税额在0.49元~0.1元,减幅为3%;有6项(占减税税项的24%)减税额在0.09元以下,减幅为0.5%。后22项税率平均减幅才5%略强,总计25项税率平均减幅也只11%左右。
而54项增税税率中,有1项(占增税税项的2%)增税额高达5元,增幅为500%;有14项(占增税税项的26%)增税额在1.9元~1元,增幅为25%;有16项(占增税税项的30%)增税额在0.99元~05元,增幅为15%;有19项(占增税税项的35%)增税额在0.49元~0.1元,增幅为8%;有4项(占增税税项的7%)增税额在0.09元以下,增幅为0.63%。54项税率平均增幅高达110%,超出原税率1倍多。可见增税的绝对数量是很可观的,与之相比,那些减税无论是范围还是幅度,都显得微不足道。
然而,按“渐进”加税原则,两次整理后,有些地区的税率仍有提升余地,如山东、淮北、扬州、松江、两浙等区的税率,则由财政部每年“酌加之”[2](P233)。至于减税各区,并无再减计划,而是“拟采计口授食办法,确定其销额,如有销量超溢,仍按原定税率征收”[2](P396)。
盐务稽核总所年报称整理盐税税率的原因是:各地税率轻重不齐,难免侵销之弊。“财政部有鉴于此,令饬总所将税率从事整理,以期平均负担而益税收”[1](P201)。可见,整理的重点是为治理侵销之弊,这样做的好处首先在于使各地盐税负担均等(利民),其次还可以带动税收畅旺(利国)。表面上,国民政府整理盐税税率的意图是兼顾民生与国计,只是“平均负担”的含义模糊不清,让人抱有“轻民负”的幻想。然而,两次整理的实际情况使这种幻想完全破灭,所谓“平均负担”的实际含义,正如国民政府监察院所言,统计两次假平均税率之名,所核减附税地方不过十分之一二,而增加税率区域实占十分之八九[1](P215)。1932年、1933年两次整理盐税税率完全是通过提高税率实现了所谓的“平均负担”,百姓的负担不轻反重,南京国民政府不过是假“整理盐税税率”之名来实现变相加税的目的而已。
二、1935年至1937年南京国民政府两度平均川盐税率
1932年、1933年的盐税税率整理都没有涉及四川,主要是因为1935年以前,国民政府虽名义上统辖四川,但因四川各派军阀势力坚决抵制,使中央势力始终没能进入四川。由于军阀割据,任意征收盐税和附加,导致川省盐税情形非常复杂,每担成本自1.2元至11元余不等,正税自1.5元至2.5元,地方附税更为复杂,最重的甚至每引征至五六十元参见《盐政杂志》第六十六期,1937年4月出版,“纪事”第31页。。1935年,蒋介石借“追剿”红军的机会,将势力打入四川后,才得以“剿共”军费为由,整理川盐税率。
1935年11月,四川财政特派员关吉玉、财政厅厅长刘航琛向蒋介石和孔祥熙呈文建议:“为防杜票盐侵销,维持税收计,拟将票盐税率每担较现行税率一律增加1元。……每年可增收盐税262[万]余元。”[1](P221)蒋介石立即派关吉玉向四川盐运使缪秋杰转达增税意旨:“因军用浩繁,需款孔殷,嘱为设法加拨,以资接济”。缪秋杰得到指示,立即着手策划均税计划[1](P223)。1936年1月5日,缪秋杰向蒋介石递交了一份“拟呈修改四川各盐场税率详表”,很快得到批准,自当年3月1日起实行[1](P221223)。
这次修改所及38项川盐税率中,除1项被减税0.3元,1项未做调整外,其余的36项都增加了0.2元~0.66元不等的税率,平均增幅为31%,最高的是南阆水陆花盐增幅达49%,几近上涨半倍之数,最低的是射蓬引花盐,增幅也达到9%,而唯一1项减税是富荣引盐,减幅不过6%而已。整理结果是,四川各盐场税率虽由原来的17种减少到4种,但各项税率几乎均被提高了。此次川盐“均税”办法的实行,使四川盐税预算由原来的年收1,020万元增加到2,400万元[1](P225223)。
这次平均税率并非只四川一处有变动,除四川外,另有两淮南京市加征公益捐0.665元,湘岸东安、祁阳、安仁、茶陵、零陵等地补税1.7元和2.7元两种,鄂岸英山加征1.3元,两浙杭属(芦沥)、宁属(定海)、台属(黄岩)、临海(花桥)、余桃、三北、鲍郞等地也加征0.1元~1元不等,松江上海租界、横沙各岛等处也在原税率基础上加征1.6元和1元,国民政府刚刚接管的西北(即指甘肃、宁夏、青海3省)各地的盐税也有变动,甘肃和宁夏两省的盐税加征0.1元~1.2元不等,此外,松江全区的0.1元整理费续征一年,两广、长芦、山东、西北全区等都分别加征各种整理费0.1元、0.2元、0.5元不等。当然,也有部分地区盐税有所减少,如减少最多的是湘岸的靖县、绥宁、信道,每担减征2.45元,减少最少的是淮北4场,每担减征0.01元参见(国民政府)财政部盐务稽核总所总视察处:《民国二十五年盐税稽核总所年报》,第613页。。但总的来说,增税是绝对主角。“均税”仍是“加税”的讳称而已。
由于均税后,川盐的主要产地富荣盐场的引盐与票盐税率仍相差1元,而与其他产场盐税税率更相差2元以上,侵销之势仍未消减。所以,均税刚实行4个多月,四川盐运使公署又开始筹划第二次均税,并明定为“第二步加税”,申明“似此分别办理,庶可以期平衡而杜侵越”。是否真能如愿尚有待考察,但还要“加税”是不容置疑的,即将富荣票盐和其他如犍乐、云阳、资中、井仁、奉节、射蓬、简阳等地的票盐税率相应提高0.3元~0.5元。原订“第二步加税”计划自当年9月1日起实施,但实际上却一直推到1937年1月才得以实行,其中原因不得而知[1](P231)。
三、从盐税税率整理中分析南京国民政府应对时局的手段与结果
就盐税税率本身来说,划一税率的确是客观需要。考察民国时期盐税状况可知,整理税率之议早已有之。民国时期盐税实行等差税法,税率紊杂,全国税目多达700余种,不但省与省之间互异,一省之内也是参差不齐,如山东省内就多达43种税率参见左树珍:《盐务稽核所统计报告书撮要》,1934年,第2页。。各区之间税率轻重不等,长此以往,难免出现轻税区盐侵销重税区的情况,造成国税损失。1928年7月,在南京国民政府第一次全国财政会议上,财政部所辖盐务署曾提出过关于划一盐务税率的议案,阐明由于历史交通等种种原因,我国各盐产区税则参错凌杂,轻重悬殊,“最近调查各该省盐税每加一次,而销路则短少一次,于盐税收入,反受影响,已成不可掩之事实,其故维何,盖轻税邻盐冲销故也。是以盐税之在今日,不患税率之日重,而患税率之不均。欲矫其弊,当自划一税率始”[3](P845)。
由于南京国民政府成立之初的几年,各地方军事势力或割据一方,或表面臣服于南京国民政府,但实际上却并不听从中央号令,地方截留盐税的情况十分严重,使中央难以对各省的盐税实行有效征管。如1927年和1928年初期,南京国民政府征收盐税之权仅限于苏、浙、皖3省,其他各省仍各自为政。在1928年的第一次全国财政会议上,与“划一盐税税率议案”一起还讨论通过了“统一全国盐税收入案”和“统一各省盐务机关征收人员任免权案”。这表明,全国盐税收入乃至盐务机关征收人员的任免权都还未完全统一。1929年6月,国民政府即向各省政府及各军事机关发出训令,要求各地盐税应由中央核办不得就地截留[4](P329330)。然而,当时国民政府仍未能控制四川、云南、贵州、陕西、甘肃、山西、热河、察哈尔、绥远、东三省及宁夏各省盐税。而且,截至当年9月,国民政府控制下的各省盐税只有60%缴解中央[5](P225232)。此时,根本不具备整理盐税税率的条件。经过反复申明和整顿,1932年以后,各省截留盐税的数额才明显呈逐年下降趋势[6](P60)。南京中央政府才初步具备整理盐税税率的条件。
当然,南京国民政府并不会按照划一盐税税率的客观需要来出牌。从上面的分析可以明显看出,这几次税率的调整,是以增加这些地区的盐税收入应对财政困局为主要目的的,同时也有针对地方的离心势力,加强对地方的控制、整合中央政府权力的意图,但执行结果似乎并不尽如国民政府之意。具体而言,整理盐税税率在整合地方势力方面虽有些许成就,但在增加税收上国民政府却没能达到预期目的。
这几次盐税税率的整理在削弱地方、整合国家方面起到了一定作用。
表面看来,整理盐税税率不过是国民政府盐政改革中的一个环节。但在南京国民政府统治十年中,不断从各个方面对盐政进行改革的重要原因之一就是通过整合全国盐政以助整个国家的整合。整理盐税税率自然也是服务于此。经过这几次的整理,到1935年底,全国盐税税率已减少到90种左右,1936年全国盐税税率又进一步整齐划一,到年底,南京市的税率已并为一种,四川由十余种并为4种(1937年初“第二步加税”后又成为5种——引者注),西北由12种并为6种,其余各区也较以前的税率有所整齐参见(国民政府)财政部盐务稽核总所总视察处:《民国二十五年盐税稽核总所年报》,第6、13页。。比较以前而言,盐税税率的整齐划一,利于国民政府综合治理盐政,也利于国家整合。
在1933年盐务稽核总所印发整理税率表的训令中注明:“此次整理税率所增减之数,系以增中央附税、减地方附税为原则,如所减之数地方附税不足,再减中央附税”[2](P233)。中央附税除外债镑亏附加外,基本上都是因军需而附加的,地方附加则非常庞杂,“自一种至二十余种不等,名目纷繁,征率不一。以致全国之税率随之紊乱”[2](P481),对国民政府的财政统一和盐税征管造成很大干扰。虽然国民政府一直想尽办法要限制地方在正税外擅征附加,1931年还规定地方盐税附加一律划归财政部统一核收,再由中央拨发补助费,但仍不能制止地方乱征附加税。
借1932年划一税率机会,国民政府明定:凡在产区缴纳之中央附税与场税同列为正税;在销区缴纳之中央附税与岸税同列为销税;地方仍征之附加,统名为附税。各种税项各得其所,使地方政府滥征的附税再不能行鱼目混珠之道,为中央治理地方滥征附税提供了更好的契机。同时,国民政府借整理税率,大力削减地方附税,提增中央附税,如此不但可弱化地方财力,增益中央税收,而且,南京中央政府在盐税征管问题上由原来的被动转为主动,这无疑为其从政治、经济上整合国家起到了积极作用。此后各省截留盐税数额明显呈逐年下降趋势,进一步验证了整理税率起到了弱化地方的作用。1929年9月,国民政府控制下的各省盐税有40%被地方截留[5](P232),1932年被各省截留的盐税降至中央盐税总收入的30%,1933年财政年度为24%,1934年为13%,到1935和1936年度的账目上已经没有这项数据[6](P60)。
削弱地方虽有收效,但国民政府借整理盐税税率以增加盐税收入的目的不但没有达到,反而引起民怨,丧失民心。
南京国民政府选择在1932年开始整理盐税税率还有一个不可忽视的原因,即1931年爆发了“九一八”日军侵华事件,东北三省关盐各税都被日本人强行截留,国民政府每年因此关税损失达4,000万元之多,盐税损失达3,300万元之多,而关税担保各项债务之负担也因之骤增参见《盐务汇刊》第三十二期,1933年12月出版,“转载”第55页。。当时,连年的反共战争和消灭异己的新军阀混战,使南京国民政府的整个财政收支始终是捉襟见肘,财政赤字逐年上升,1929年是1亿元,1931年则上升为2.17亿元[7](P232)。东北关盐税的损失对国民政府脆弱的财政是个不小的打击。为了解决短绌的财政问题,国民政府急于另筹挹注,于是借整理税率以增收之议被提上日程。如果忽视了这个背景,就很难理解南京国民政府为何如此频繁实施以整理税率为名大幅加税的政策了。
在这样背景下采取如此增税措施以应对时局变化,似乎情有可原,但凡事总有个“度”。1932年、1933年的两次调整不但大幅提高现行税率,还规定实行“追补”政策。1932年7月,财政部指示盐务稽核总所:“各区加税以前仓存盐斤及出场在途之盐,于实行加税之日起,应一律补纳加税”,“各区加税实行以前已缴税填给准单而未掣放起运者,应饬一律补纳加税”,“各包商认销区域,其加税以前存盐及已起运之盐,应查照以上办法,一律补纳加税”,甚至连预缴税款由于财政匮乏,各级官府都时常需款救急,于是民国时期有了预缴盐税的政策,这种政策使盐商资本运作受到制约,而且不管销盐情况如何,这些盐税都要按要求提前缴纳,有时提前几个月,有时甚至要提前若干年,导致盐商财力难支。到南京国民政府时期,预缴盐税税款数目有增无减。之盐,也要求“应于掣运盐斤时如数补纳加税”。1933年10月再次整理盐税时,规定仍然遵照上述补纳加税办法[1](P201205)。这种做法显然有悖常理,目的只一个,即增加这些地区的盐税收入,为此甚至可以杀鸡取卵、不择手段。
原本预想按如此方法“整理”税率,应该能使国民政府盐税收入大幅增加,然而结果却不尽然。据统计,1931年国民政府的盐税总额为154,524百万元,1932年为156,732百万元,1933年为160,693百万元,并无明显增收迹象,1934年盐税总额虽增至177,461百万元,实则因当年实行了“改秤加税”[8](P217)。整理盐税税率之所以未达预期收益,“盐贵伤民”、销量大减当是主要原因根据盐税稽核所年报所载放盐量(不包含东三省、热河、外蒙古在内)计算,1933年为48,816,260担,而1934年却只有37,336,000担,比前一年减少近四分之一。参见(国民政府)财政部盐务稽核总所总视察处编:《民国二十二年盐税稽核所年报汇编》与《民国二十四年盐务稽核所年报》,都有相关记载。。
因此,国民政府的“负担均等”旗号并没有给老百姓带来任何实惠,盐税的整齐划一是以提高整体税率实现的。划一税率后,部分地区的盐税竟增长1.5倍以上,如山东产区的青岛及东岸18县税率增长了178%、两浙产区的乐清玉环轻税区税率增长了167%,人民负担徒增。1934年“江南大旱之后,内地人民多种青菜,产量不免较增,菜价因以大跌,每元可购五六百斤不等,然据乡民来言,并非全由于菜产过剩,实因盐价加贵,农村日穷,虽日常食盐,亦感受无力购买,故更不能多购盐以制咸菜,菜值因之而暴落,盐斤加价之病民,一至于此,此则开源政策之错误也。”参见《盐政杂志》第六十一期,1935年8月出版,“纪事”第4-5页。有些地区,因盐价高昂,“盐一斤可换麦八斤,白面六斤,红粮十余斤,乡间贫民多淡食。”参见《盐政杂志》第五十九期,1934年12月出版,“盐务消息”第79页。“然又不堪淡食之苦”,于是私盐得以盛行参见《盐政杂志》第五十九期,1934年12月出版,“选论(五)”第3页。。四川地区也是如此,以票盐为例,四川部分盐场税率增长比例如表2。
筹划者希望通过均税来减少四川票盐对引盐的冲灌,即便侵销情形得有一定克制,政府减少了损失,增加了收益,然而这种负担肯定在无形中转嫁给了盐民和老百姓。均税通令下达后,川西、川北、川东各区盐场井灶劳工纷起停工抗议,请求免予加税,甚至“聚集千余人围署轰闹,索款救济……劝导非徒无效,反将场署吊牌捣破,并打伤税警二人,声言非达到旧税行盐目的不止”参见《乐至县盐民请免加及减低税卷(1936-1937年)》,中国第二历史档案馆馆藏档案266-11733;《四川省绵阳遂蓬各场县县长取缔抗税及各县民众反对增加盐税情形》,中国第二历史档案馆馆藏档案266-11735。。
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责任编辑:张新颜