海岛整治工程管理模式的比较研究

许长新，章 燕

（河海大学基础设施投融资研究中心，江苏 南京 210000）

1 中国海岛整治工程管理概述

海岛是海陆兼备的重要海上疆土，拥有丰富的资源和特殊的功能区位。海岛资源兼具主权、经济、生态等多重价值，必须得到有效保护。然而长期以来中国沿海地区对海岛开发利用无序，导致海岛环境受到严重的污染，海岛资源被肆意开发与侵占，岛屿主体逐渐缩小，岛屿数量锐减，加之海岛的生态系统比较脆弱，自我修复能力较差，因此需要及时开展和加强海岛整治工程项目，恢复和修复受损海岛的生态、环境和岛体等资源，加强海岛整治工程，促进国家实施海洋发展战略。

海岛整治工程项目主要针对由于自然或人为原因而受到破坏的特殊用途海岛、具有特殊景观价值海岛、岛体及周边海域污染和破坏严重的海岛等具有特殊用途和保护价值的海岛，通过潜堤构筑、人工补砂和港湾疏浚等综合整治工程手段对海岛进行配套基础设施建设和生态整治修复，实现生态环境的改善和海岛的综合保护。

虽然中国需要进行整治的海岛众多，但是真正实行的海岛整治工程屈指可数。现行的整治工程包括：笔架山连岛沙坝修复工程、韭山列岛，渔山列岛综合整治与保护工程、唐山湾三岛以及周边海域整治项目和小铲岛管护工程。由于缺少一套针对海岛整治工程的管理模式，中国海岛的整治面临着众多阻碍：海岛整治工程缺乏固定审批流程和审批标准，工程整治施工缺乏管理监督，工程绩效缺乏合理评价标准等等。在海岛整治和修复的过程中，外国已经积累了丰富的经验，很多国家在海岛整治修复方面的工作远远领先于中国。因此，研究国外海岛整治工程管理模式、国内其他行业整治工程的管理模式对中国具有重要借鉴意义。

2 国外海岛整治工程管理模式

在人口压力越来越大、陆地资源却越来越缺乏的今天，世界各国均将海岛的保护和发展提到具有战略地位的高度。从每个国家海岛的类型和整治的内容来看，这些国家还可以分为几种类型：一些国家的海岛具有珍稀动植物种，生态系统又比较脆弱，大陆资源丰富，无需依赖海洋资源进行经济发展，代表国家有美国、澳大利亚、加拿大等国。一些国家属于发达国家，但其国家地区内的一些海岛，由于地理位置偏远、资源匮乏，也存在着经济相对落后的问题岛屿，需要利用开发与发展经济，势必要在一定程度上牺牲自然环境，但又要保护优美的海岛环境，发展旅游业。下文分别介绍了美国、加拿大和印度尼西亚的海岛整治工程管理模式。

2.1 美国海岛保护工程管理模式

美国政府对海岛采取集中管理的模式，在内政部之下单独设立一系列专门行政管理机构负责海岛的综合管理和治理。这些管理机构是美国联邦政府与海外领土联系的纽带。目前，这些机构主要指以下两个机构，海岛事务办公室和跨部门海岛事务综合管理局。此外，还包括国家海洋和大气管理局与内政部鱼类和野生动物服务机构等一些专业海洋资源保护机构，他们负责海岛的资源保护和维护工作。海岛事务办公室是美国内政部的一个单位，接替前美国海岛管理局和前美国地方事务办公室的工作，负责美国海岛地区的民政事务管理。美国于1999年建立了跨部门的海岛事务管理机构。该部门的工作任务包括以下3个方面：一是与美国内务部来确认与美国海岛事务相关的问题，并给总统在制定海岛政策和措施方面提供建议；二是该部门与政府官员、来自海岛的议会议员、其他官员在有关海岛事务的问题上进行协商；三是在涉及海岛问题时与其他任何政府执行部门和机构进行合作。

2.2 加拿大海岛保护工程管理模式

加拿大陆地资源丰富，无需借助或依赖海岛资源的开发，但其海岛很多具有珍稀动植物种，生态系统又比较脆弱，需要法律的保护和工程的修复，确保其自然资源及生态环境免遭破坏。在加拿大海岛整治工程管理模式中，由政府制定岛屿保护与管理的法律、法规、管理计划，再由政府和民间组织共同努力实施，以保护岛上的野生物种及其生态系统免遭破坏和恢复如初，生态工程建设管理中政府主要涉及前期的编制规划，制定合适的程序招标工程实施单位和后期的工程绩效评价。规划编制是政府最重要的职责之一，具体的规划是由政府机构、利益相关者、相关专家等协商编制，确保规划的合理性、适应性和科学性。招投标按照国际招投标程序及原则实施，更为看重工程实施单位的资质。资金投入来源于中央政府和地方政府，其中主要借助于地方政府，对资金的使用有明确的规定和跟踪，确保资金的有效利用。

2.3 印度尼西亚海岛保护工程管理模式

以巴厘岛为例可以观摩印度尼西亚的海岛保护工程管理模式，巴厘岛主要采取法律法规等强制手段修复保护海岛。由于旅游人数众多，开发程度较高，巴厘岛上的许多自然环境和人工设施都遭到了不同程度的破坏，为了其旅游业的可持续发展，当地政府已经着手开始保护当地的自然生态，并且对遭到破坏的地域进行修复。在修复保护中继续进行旅游资源的开发，保证旅游经济的持续性发展。为了保证生态景观效果，法律规定所有建筑物高度不准超过四层。为了保护海水质量和近海的生态系统，开发商在建设酒店之前必须先行建设污水净化系统，对当地已经受到污染的海水进行净化。相关海域也被严格的保护起来，并且颁布了一系列了法律作为辅助政策。游客禁止进入某些海域，只能在专门开辟的区域下海游泳活动，并且不准破坏珊瑚群，禁止在海边钓鱼，禁止近海捕捞。除了像巴厘岛等大的群岛和岛屿之外，印尼还有许多小海岛。印尼政府对这些小海岛的管理主要以保护当地环境和资源为目标。印尼的环境保护法给予这些地区的动植物资源以充分的保护，如森林保护规定、野生动植物保护规定等。

3 国内其他行业工程管理模式

中国国内虽然缺少海岛开发整治相关工程实例，但是其他行业内的工程已经相对成熟，并且形成了适应该行业的一套管理模式。本文以林业和水利行业为例，介绍国内不同行业的工程管理模式。

3.1 水利工程管理模式

水利工程属于中国大型公益类工程，在此以长江三峡水利枢纽工程为例介绍水利工程的管理模式。长江三峡水利枢纽工程是中国也是世界最大的水利枢纽工程，是治理和开发长江流域的关键工程项目。三峡工程的实施给社会带来了巨大的社会效益和经济效益，如防洪，发电，通航等。三峡项目涉及到中国多个省市，带来的巨大效益福泽全国，尤其是长江中下游地区。

三峡水利枢纽工程耗时巨大，涉及部门广泛，管理模式多样化。从权力最高的全国人大，国务院等部门，到每一个小项目的施工小组，都是三峡项目管理过程中不可缺少的部分。同时，项目的顺利实施进行还离不开其他相关部门的技术支持和协助（如图1所示）。

由于三峡水利工程规模巨大，影响深远，国家相关部门对工程前期的审核决策工作相当谨慎。在长江水利委员会提交相关可行性分析之后，国务院成立了国务院三峡工程审查委员会，对三峡项目分十个专题进行了预审，然后用集中审查的方法对项目提出了意见和建议。在采纳和接受了各方科研专家的意见之后，国务院初步通过了三峡项目，认为三峡项目的建设是必要的，经济是合理的，技术是可行的[1]。

在整个施工期间，施工单位、长江水利委员会的相关监督部门以及国务院三峡工程建设委员会都密切关注工程的实施进度，同时反映给长江水利委员会下设的策划部门，对项目进行更加细致的分工和时间安排。各个部门在项目施工期间保持着良好的交流沟通，每一个阶段的实施和运行都必须由中央相关文件审批，保证施工单位严格遵守中央和长江水利委员会的安排统筹。同时各个外界部门也能提供有力的意见和建议，使三峡工程最终在规定时间内顺利竣工。三峡工程具有工程量大，施工难度高，持续时间长，涉及部门众多、社会争议大等问题，因此在工程施工和管理过程中设计了适用于自身的管理模式，对以后的工程管理具有借鉴意义。

3.2 林业生态修复工程项目基本管理模式

林业生态修复工程是生态工程的一个分支，是随着生态工程的发展而逐渐兴起的。它是为了保护、改善和持续利用自然资源和生态环境，提高人们的生产、生活和生存质量，促进国民经济发展和社会全面进步，根据生态学、林学及生态控制理论，设计、建造与调控以森林植被为主体的复合生态系统。

林业生态修复工程是一种具有明显生态公益性的工程，投资主体是国家，产出效益评价标准多元化，评价内容多样化，覆盖面广，影响因素较多，管理及其复杂。林业生态工程投资状态，在一定程度上决定了林业生态工程的发展状态。林业生态工程投资额度、资金到位情况、资金投放方式、资金投放结构和投资资金管理方法，都将会影响到林业生态工程资金投资效率和效果，以及林业生态工程建设状况。

林业生态工程不仅拥有相对独特的资金管理系统，其管理控制的流程也值得借鉴，具体见图2和图3。

4 国内外管理模式的比对及其对海岛整治工程的借鉴

4.1 海岛整治工程项目法律依据

尽管中国在海岛保护与管理方面积累了许多宝贵的经验，特别是《海岛保护法》的颁布实施，使海岛保护与管理有章可循，《物权法》的颁布实施也为海岛保护与管理提供了重要依据。

但是中国海岛保护与管理仍有诸多不足，有待于在海岛立法中予以完善。在海岛保护和开发方面，相关的法律规范建设远远落后于马尔代夫、印度尼西亚、欧美发达国家等。中国不仅需要对海岛保护和开发利用做出总领性规范，同时也需要学习马尔代夫，对每一个岛屿上的具体海岛整治工程项目制定法律法规，如马尔代夫颁布了在海岛开发利用过程中，工程项目施工期间对环境保护的具体法规，明确规定了施工单位的废物处理方式、建筑物的高度、毁坏树木的惩罚和弥补措施等等，使得项目的实施中对环境的保护有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

国外还根据海岛是否具有特殊用途，对海岛进行级别划分，根据海岛的生态环境状况所需采取的保护措施的不同，将海岛划分为不同的保护级别并采取不同的模式。一是开发模式。国外对于地理位置偏远、资源匮乏、经济落后、岛民生活水平较差的岛屿，多采用开发模式，以优先发展经济。但是这种模式难免要对周围海洋环境造成一定的负面影响，甚至可能对岛上的环境和生态系统造成毁灭性的破坏。体现该模式的典型代表是日本的《孤岛振兴法》；二是保护模式。美国、澳大利亚、加拿大等国，对于海岛上存在有珍稀物种或历史遗迹，具有特殊生态价值或历史文化价值的岛屿，往往采用保护模式。但是，有时此种保护是以抑制经济发展为代价的；三是兼采开发模式与保护模式，如澳大利亚的《劳德哈伍岛法》。根据以上划分方法，中国可以学习借鉴以完善国内海岛整治工程项目法律[2]。

4.2 海岛整治工程项目规划

中国的海岛整治工程项目规划的主体一般只有政府，而国外海岛整治规划时，各种利益相关者成立专门的规划小组，比如海岛周边的居民以及相关专家等均应参与到海岛整治的规划中，通过公开信息和听证会邓方式实现群策群力。

除此之外，规划应当根据海岛的实际情况采用不同的模式。对于资源匮乏、经济落后的岛屿，多采用开发模式，发展基础设施，进行开发性整治工程，优先发展经济。对于岛上存有珍稀物种或历史遗迹、具有特殊生态价值、历史文化价值和战略意义价值的岛屿，则往往采用保护模式，进行生态的恢复和海岛整治。开发模式可充分利用海岛本身的资源，促进经济的发展，但是在开发利用过程中，难以避免地要对周围环境造成一定的负面影响。如果开发措施不当，疏于管理和防范，还可能对岛上的环境和生态系统造成毁灭性的破坏和难以逆转的影响。保护模式可以充分保护岛上的资源与环境不受人类无序开发的不当影响，对于维护生态系统的平衡和生物多样性具有重要意义，但是有时此种对环境的保护是以抑制经济发展为代价的[3，4]。

鉴于此，中国应兼采开发导向模式和保护导向模式。但当两者出现冲突，难以调整时，则舍弃开发模式，保障保护模式，在编制海岛整治工程规划时需要在大的指导方针下进行。

4.3 海岛整治工程项目管理流程借鉴

水利工程和林业整治工程是比较成熟的公益性工程，相对而言管理模式比较完善和合理。它们的管理流程主要是按照工程项目周期的管理流程。在中国海岛整治工程中管理机构可借鉴水利及林业整治工程的管理模式，对整个项目进行管理。在管理过程中对资金的使用要跟踪监督，确保专项专用。借鉴水利行业和巴厘岛的管理模式，中国海岛整治工程管理部门需对具有招投标资格的单位做出明确规定，专家组成员资格做出规定等，虽然不参与到具体实施环节，但是需要对相关环节给出符合海岛整治工程目标的规定，并严格要求相关部门和施工单位按照规定进行海岛整治。

4.4 海岛整治工程绩效评价借鉴

借鉴国际经验，工程项目的绩效评价不仅关注施工结果，也关注在施工过程中的资金使用效率，建设建立机制等。国外的海岛开发保护工程项目还需要对工程的环境影响进行测评。在绩效评价的过程中，十分注重信息的共享和管理及技术的推广。国外一些海岛的整治会利用国际贷款或者引进外资，贷款国项目实施过程中十分注意吸收先进的国际管理经验和学习到成熟完善的技术体系。中国海岛整治工程处于刚刚起步阶段，因此能够从已经完工的海岛整治工程项目中积累管理经验和技术经验，这对于中国海岛整治、保护和开发具有十分重要的意义[5]。

[1]王忠法，黄建河，邱忠恩.风险分析方法及其在三峡工程投资风险分析[J].人民长江，1997，28（7）：4-6.

[2]陈晚清，文际铭.略论海洋资源与海洋经济的可持续发展[J].常德师范学院学报，1999（3）：109-121.

[3]黄发明，谢在团.厦门市无居民海岛开发利用现状与管理保护对策[J].台湾海峡，2003，22（4）：20-23.

[4]李萍，原峰.广东省无居民海岛生态系统管理策略 [J].海洋与渔业，2007（7）：19-21.

[5]许长新，张浩.海岛整治工程管理与绩效评价研究 [M].北京：海洋出版社，2011.