缅甸能否成为第五只小虎？

李益波

随着可口可乐公司日前进入缅甸，以及缅甸总统9月下旬访问美国，美缅关系开始全面正常化。与此同时，中国、日本和其他东南亚国家也在加大对缅甸的投资和旅游项目合作。亚洲开发银行不久前在泰国曼谷发布了题为《转型中的缅甸：机遇与挑战》的报告。报告称，如果缅甸能通过全面深化改革战胜发展中的艰巨挑战，预计缅甸未来20年年均经济增长率将达到7%～8%，人均国内生产总值将在2030年达到目前3倍（2000至3000美元），成为中等收入国家。该报告为缅甸经济改革展示了一幅光明前景，也意味着改革顺利的话，缅甸将有潜力成为继泰国、马来西亚、印尼和菲律宾之后，东南亚第五只“小虎”。

“捧着金饭碗的乞丐”

20世纪初，缅甸曾是亚洲最富裕的国家之一，也是大英帝国殖民地中的一颗耀眼明珠。直到上世纪五六十年代，缅甸经济发展状况还不错，有“世界粮仓”、“大米之国”和“金地之国”的美誉，是最大的水稻出口國，被世界银行预测为该地区未来最繁荣的国家之一。当时的首都仰光是东南亚重要的商业中心之一，堪称东南亚花园城市和“灯塔之城”。

可就在1962年以后，缅甸开始推行高度计划体制，排斥外国资本，搞自我封闭式发展，缅甸经济开始一步步走向“山穷水尽”。到1987年，人均国民收入仅为197美元，被联合国宣布为世界上10个最不发达国家之一。随着日本经济的腾飞，亚洲四小龙、四小虎相继崛起，以及中国和越南改革的稳步推进，对照之下，缅甸落伍了。

另一方面，缅甸拥有极为丰富的矿产、人力、旅游、农业和水电资源，又处于连接南亚、东南亚经贸往来的关键位置，具备快速发展的有利条件。缅甸的锡、钨、锌、铝、锑、锰、金、银等矿藏储量非常丰富，石油和天然气在内陆及沿海均有较大蕴藏量，其中，已探明的石油储量为21亿桶，已探明的天然气储量为2.54万亿立方米，居世界第10位。缅甸总人口约6000万，青壮年劳力占总人口的25%，高于中国的19%。缅甸的森林面积约3300万公顷，在东南亚国家中是最大的。其丰沛的水电资源95%尚未开发。因此，有人把缅甸称为“捧着金饭碗的乞丐”。目前，电力、油气和矿产是外商投资缅甸的三大领域。

改革势在必行

从1962年到2011年的50年间，戴着“贫困”帽子的缅甸在军政府的威权统治下一直保持稳定，这一统治模式为何在2011年发生重大转变？这或许与缅甸面临的内外环境密切相关。

从外部环境看，首先，2011年的阿拉伯变革给缅甸以较大的触动。缅甸外交部和情报部门定期向原国家和平与发展委员会（简称“和发委”）主席丹瑞提供关于阿拉伯变革的报告。在北非西亚出现的5个政权更迭案例中，国内经济问题很关键；而沙特、科威特、阿联酋等君主国之所以能躲过一劫，主要得益于其雄厚的经济实力。其次，奥巴马政府上台以来，逐步调整了对缅政策，由以制裁为主的孤立打压向制裁加接触的“务实接触”转变；从2009年11月助理国务卿访缅，到2011年12月国务卿访缅，再到2012年7月向缅甸派驻大使，同时允许美企在缅拓展业务，以及8月末取消对缅甸总统的签证禁令。再者，东盟一直主张对缅甸实施“建设性接触”，推动缅甸更好地参与东盟经济共同体建设，并一致支持缅甸担任2014年东盟轮值主席国。这些引导、鼓励措施，对缅甸的变革起到了潜移默化的作用。

缅甸政府自身也认识到改革势在必行，在2003年就提出了分7步走的“民主路线图”，力图实现“有纪律的民主”。2007年8月爆发的“番红花革命”进一步表明全面改革的迫切性。随着军政府领导人年纪普遍偏高，如丹瑞大将现年79岁，副主席貌埃上将75岁，如何实现政权的平稳过渡，避免类似于卡扎菲、穆巴拉克的悲惨结局，可能也是推动军政府自上而下改革的重要原因。

2011年3月30日，缅甸当选总统吴登盛及其内阁在首都内比都宣誓就职。缅甸最高国家权力机构国家和平与发展委员会正式向新政府移交权力，标志着缅甸完成从军政府向民选政府的过渡。政治改革的顺利进展，为经济改革的启动奠定了基础。而通过推动改革，切实改善民生，可以更好地争取民心，缓解内部压力，从而更好地进行改革。

前景与挑战

尽管亚行和西方媒体对缅甸改革一片“叫好声”，各国资本也跃跃欲试，准备在这片富饶的“处女地”上获取丰厚的回报，但缅甸经济改革虽然具备许多有利的外部环境，其进程未必一帆风顺；要实现改革、发展与稳定的良性循环，缅甸政府和民众须达成持久的共识与合力，认真做好一些“基本功课”。

第一，改革最需要的是稳定。没有稳定，政策缺乏连续性；没有稳定，外商不敢贸然投资。目前力促改革的吴登盛总统，决心和魄力都很大，他在6月19日的全国电视演说中，誓言要向第二波改革进发。但有消息称，吴背后有丹瑞大将的支持，吴每周都要向丹瑞汇报情况，正是丹瑞力压决策层中的保守派，要求他们不得阻碍改革。因此有学者担心，如丹瑞去世，缅甸政局走向还存在变数，而昂山素季领导的“全国民主联盟”暂时不具备整合国内各派政治力量的能力。吴登盛早前因病住院治疗，一度引起外界的广泛猜测和不安。最近吴登盛大幅改组内阁，引进改革派官员，但旨在维护政府部长权力的宪法法院9名法官，却被人民院议长吴瑞曼领导的国会弹劾下台，差点引起宪政危机。

第二，经济改革是一个系统工程，需要在市场建设、金融管理、资金投入、人才培养和法制建设、社会保障等方面的配套改革。由于长期的隔绝和禁运，缅甸在金融、人才、法制等方面的发展远远落后于邻国，缺乏基础设施、理想的监管环境以及训练有素的员工人才。据亚行报告显示，缅甸每1000平方公里国土上平均拥有的商业银行数量仅为0.85个，这一数据不仅低于越南的7个，也低于柬埔寨的2.2个。缅甸初高中教育的普及率仅为53%，职业教育和大学教育的普及率更低。此外，缅甸全国仅有26%的人口能用上电力，有人因此戏称“缅甸”为“免电”；每100人中只有1.26人能用上固定电话，更别提互联网了；公路网也不发达，平均每1000平方公里只有40公里的公路；港口与航空设施也是老旧不堪。据报道，缅甸已计划在伊洛瓦底江、钦敦江新建6个码头，在沿海再建两个深水港。

第三，经济改革需要建立和完善利益协调机制，避免因改革带来的利益冲突和社会动荡。从目前情况看，军人集团依然牢牢控制着包括议会、政府和武装力量在内的整个缅甸局势，而且在电信、民航、石油、宝石等领域占据垄断地位。早前，缅甸官方已经提出在经济领域“反对特权体制”。9月7日，在外界关注下，新修订的缅甸《外国投资法（草案）》取消了原来“外商投资额要达到500万美元”，“在限制性领域的合资，外资比例最多不得超过49%，以及只能由国企经营”的规定，向外资敞开大门。但如果改革过快过激，引起军人集团和保守派的反对，缅甸民主化进程和经济改革会立即遭受重创甚至逆转。此外，缅甸经济现状是地区、城乡之间发展严重失衡，如果改革成果不能由各族民众共享，原有的矛盾可能进一步激化。

总之，缅甸政治改革与经济改革同步开展，改革速度之快令人惊异，同时也积累了一些矛盾。改革必然涉及对各个阶层的利益调整，如果触犯军人利益集团或导致发展进一步失衡，改革难免出现波折甚至逆转。这是缅甸频频出台新的经改措施之际，外界深为担心的。