走出反腐败“灰色地带”

郝吾辈

“在某月某日之前上缴非法所得的，可免予追究”、“将礼金打入廉政账户的，不视为受贿”……随着反腐败力度的不断加大，像这样的介乎于情理与法理，党纪与国法之间的“灰色地带”越来越多地进入人们的视野，并在一些腐败案件中凸显出来，引发社会的普遍关注。

西部某市2010年专项治理干部“收红包”时规定：凡是在某月某日前主动上交“红包”，一律从宽处理，不搞“黑名单”，不搞“秋后算账”。对心存侥幸，过了“宽限期”仍拒不申报的，下决心查处。当地党报描述当时的情景称：“随着期限的逼近，官场一度人心惶惶。多数干部存在顾虑：‘会不会是引蛇出洞？‘主动交代了，怕是今后要秋后算账哟？‘再观望下吧，有可能只是搞一阵风似的运动呢……”

强大的“攻心”战略，辅以“约谈”重点岗位干部和公布举报电话，加上查办一些典型案件作“示范”，一些干部开始陆续向组织“交心”，仅一年半时间内，全市公务人员就上缴红包1.08亿元，有的一笔“红包”就达数十万，所有主动上缴“红包”的干部无一被追责。

对于这种整顿吏治的方式，舆论明显分野。支持者认为，对于“红包”这种普遍性存在的問题，必须尊重现实，设置“宽限期”有利于教育和挽救更多的干部；反对者认为，反腐败就是要防微杜渐,树立“零容忍”的理念，不能对干部搞“法外开恩”。

非常之时非常之法

非常之法往往出现于非常之时，用于解决非常之事。“灰色地带”身后的背景是中国反腐败的严峻形势。中共17大报告甚至首次出现了党与腐败“水火不相容”这样的铿锵之词,既显示了执政党面对腐败的坚决态度，也说明了反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性。

中纪委新闻发言人在年初的新闻通气会上坦言：“这些年我国发展迅速，社会经济活动急剧增加，一些地方、部门和领域腐败现象仍然易发多发，尤其是腐败活动向一些关键领域渗透、向一些社会领域扩散，传统领域腐败案件居高不下，教育、医疗、社会保障、环境保护等领域腐败案件逐渐增多，腐败案件类型、性质和作案手段等出现新变化。”

从民众的感受来说，腐败现象几乎渗透进了社会的各个领域，各行各业都有自己的“靠山吃山，靠水吃水”的寻租方式：医疗系统吃药品回扣，教育系统靠教育生财，新闻媒体搞“有偿新闻”或“有偿不闻”……一些腐败高发行业，比如房地产行业的“潜规则”甚至连贪官都感到害怕。因受贿1500多万被判死缓的重庆市规划局原副局长梁晓琦，在其忏悔书中坦言，房地产领域的“潜规则”让他感到“恐惧”，“非常惧怕”，“心理承受着巨大压力”。为摆脱这种恐慌，梁晓琦甚至多次酝酿调离规划局副局长这一“肥缺”。 他说：“有人劝我留在规划局，不要脱离为官主战场。实际上，我心里非常惧怕留在那个岗位上。我很清楚按那种搞法早晚会出事。”

腐败的无孔不入，社会各行业的大面积沦陷，民众似乎对腐败越来越麻木，人人深受其害，但又深陷其中，大家痛恨腐败，更痛恨自己没有腐败的机会，腐败在某种程度上已深入了每个人的生活。类似的情况曾出现于20世纪60年代至70年代初的香港，贿赂公行，贪腐成风。当时一名叫韩德的警司曾有一段著名的供词：“贪污在香港警察队伍中已成为一种生活方式，就像晚上睡觉，白天起床、刷牙一样自然。”

面对社会性的溃败，如果仅靠“零容忍”的态度和“水火不容”的决心，没有实事求是的态度和政治智慧，很可能导致唐吉珂德大战风车似的尴尬。近年来全国医疗系统腐败大案、窝案层出不穷，其根源在于“以药养医”的体制。医生的工资与业绩捆绑，药商给的“回扣”成为其工资的一部分，从法律层面讲，这是把每个医生都推向了“商业贿赂”的境地。这种“法不责众”的困境使各地在查处医疗腐败时，都面临着情理与法理的冲突：严格依法办事，可能全市的医疗专家都会被抓完，医院某些科室甚至可能短期内瘫痪。很多情况下只有“抓大放小”，公布一个期限，主动退赃的免于处罚。同样的冲突也出现在上个世纪的香港，1974年香港廉政公署成立后，严惩警察腐败，3年间抓了200多名警员，最终导致1977年香港警员上街游行冲击廉署。在此压力下，港督当夜颁布特赦令，要求廉署对1977年10月1日前的贪污行为停止追究。

一个人出事是个人问题，一群人出事是制度问题。在制度未能根本性改变的转轨时期，廉政账户、退赃免责等反腐败“灰色地带”必然有其存在的合理性和空间。

廉政账户之惑

浙江省宁波市在原市委书记许运鸿等多名主要官员因腐败被查处后，于2000年初在全国首先推出了廉政账户“581”（谐音“我不要”）。官员将收受的礼金存入银行专用账户，缴款人在填写“现金缴款单”时可以不署本人姓名和单位名称，缴款后由银行提供“缴款回执”，凡持有该账户“缴款回执”的，可视作主动拒礼拒贿。

“廉政账户”问世以来，来自理论和实践的质疑就始终没有停息。一方面是不少省市纷纷建立“廉政账户”，认为给官员提供一条自觉自动放弃腐败，改过自新的渠道；另外一方面，福建、黑龙江等省市经过实践，又宣布撤销“廉政账户”，认为容易成为腐败分子的“挡箭牌”。作为非常时期特殊的反腐手段，廉政账户的尴尬显而易见。

首先是缺少法律依据，有违法律面前人人平等的法治精神。廉政账户是专门针对公务人员的，官员在收受贿赂后，看似多了一条退路，实际上是比其他人多了一次免于刑事追究的“福利”。按照这种逻辑，对于盗窃他人财物者，是否也可以专门设立一个“账户”给其一次不追究刑事责任的机会？我国目前还不存在全国统一的廉政账户制度，现行廉政账户制度都是省、市纪检监察部门制定的，这就存在一个问题:同样是在中国，有些省、市的国家工作人员受贿后将贿赂款存入廉政账户可以不追究刑事责任，而有些省、市的国家工作人员却没有这项“福利”，这种适用法律不统一的现象与法治国家相矛盾。

其次，作为特殊手段的“廉政账户”往往只有在特殊时期能发挥作用，反腐效能具有阶段性、运动性、短期性特点，往往是伴随着大案、要案、窝案的查处，对干部群体形成震慑效应的结果。从沈阳“慕马案”被查处后的2001年8月10日两个月时间里，沈阳 “廉政账户”猛然进账400多万元。

最为突出的问题是“廉政账户”在实践中容易成为腐败分子“保护伞”。原重慶高速公路集团北方分公司总经理罗某利用职务之便,共收受他人财物85.7万元，法院近日以受贿罪判处其有期徒刑8年。经查，罗某一边受贿，一边主动上交一些红包,2001年至2008年,罗某向公司累计上交“红包”10.09万元。2011年7月,集团公司纪委下发了廉洁自律的通知，号召干部职工将无法退还的礼金存入单位的廉政账户,罗某又主动上交了3.5万元。像这样一边往廉政账户交“小钱”，一边收“大钱”，出事后拿廉政账户当“挡箭牌”，期望减轻罪行的案例层出不穷。

厘清反腐败“灰色地带”

有关部门曾多次强调，反腐败斗争将是贯穿于改革开放全过程的长期历史任务，必须做好打持久战的思想准备，不能急于求成，不能期望速战速决、毕其功于一役。换句话说，中国当前的转型是“改革”而不是“革命”，不单需要打破旧体制的勇气，更需要建设性的智慧，有时还需要一定程度妥协，以换取社会的进步。对于反腐败的“灰色地带”，简单地否定或奉为圭臬均非现实理性的选择。应认清其作为特殊时期“权宜之计”的本质，卸掉它所承载的过重的人为负担，作为实现阶段性目标的手段，加以规范完善，让它能够合理、适度地发挥其真正的功能。

比如，对于廉政账户，必须实行实名制，堵塞其“不记姓名”漏洞。由于“不记姓名”，在腐败案件中，存在借他人的“廉政账户”缴款凭证为己用的可能，增大了查处腐败案件的难度；改变廉政账户存款“不记来源”的缺陷，必须说明贿赂款物来源。不说明赃款来源，在实践中就成了一笔糊涂账。官员要么以此次受贿行为的上缴说成彼次，要么以收受此人贿赂的上缴说成彼人，或以部分退赃的存单来掩盖全部犯罪事实；明确上缴廉政账户的期限，防止官员听到“风声”后再存钱。可参照国务院办公厅《关于党和国家机关工作人员在国内交往活动中收受的礼品实行登记制度的规定》，收到礼品一个月内登记上交。明确公务人员收到红包或礼金后一月内上缴廉政账户的，可以不追责。

对于在反腐行动中划定“免责期”应进一步规范，防止滥用使官员产生“永远可以下不为例”的错觉，彻底丧失反腐非常手段的公信力和威慑力。目前，各地“免责期”确有滥用的情况，清理官员在煤矿参股，划定一个日期，在此前自动退出的不追究；清理官员办企业，同样设有“免责期”；清理收红包，又给干部一个改正的期限……似乎对官员总要网开一面，只有实在“不识相”的才会成为倒霉蛋。对于这样的妥协与让步，有人往往会拿香港当年廉政风暴时，对警察“大赦”一事说事，但这样的非常手段在香港历史上，只有一次。此后，廉政公署对于贪腐查处，绝对是“零容忍”，没有任何商量的余地。

需要明确的是，再怎么厘清、规范和完善反腐败“灰色地带”，其本质都是特定阶段的特殊手段。从世界历史看，反腐败的根本还是要以法律约束权力，将权力“关进笼子”，解决分权制衡和权力监督的问题。如果始终把特殊当作普遍，将非常当正常，河上明明有桥，却非要摸着石头过河，最后的结果就是“群众已经过了河，领导还假装在河里摸石头”。