城市化进程中农村宅基地流转的探讨

2012-05-30黄义忠

浙江农业科学 2012年7期

李萍，黄义忠

(昆明理工大学国土资源工程学院，云南昆明 650000)

我国的宅基地分为城镇住宅用地和农村住宅用地，其中城镇住宅用地可以自由流转，城镇居民可以通过取得土地使用权的方式使自己的房屋所有权拥有完整的法律意义和经济内涵，而农村住宅用地却始终没有真正的放开流转。这一对立的住宅用地制度无疑会在开放的市场经济的今天引起不少的争议:如何明晰农村宅基地产权，完善其登记和颁证制度;农村宅基地是否可以上市流转;如何流转才能有效的保障农民的权益和集体土地权益，这些都是未来城市化进程中的焦点问题，因此，研究农村宅基地流转问题具有重要的理论和现实意义。

“十二五”规划指出，完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地使用权和收益权，是新农村建设的重要部分之一。农村宅基地流转的限制性政策不仅干扰了城乡土地、资金、人才的双向流动，导致了农村宅基地资源的大量浪费，也在很大程度上阻碍了城市化的进程。因此，对农村宅基地制度的调整与完善势在必行。

1 农村宅基地流转现状与存在问题

1.1 现状

农村宅基地使用权流转是指依法拥有农村宅基地使用权的农村居民将该宅基地使用权和房屋所有权一并或者是分离出来的部分权利转移给他人的行为。现行的农村宅基地制度源于计划经济体制和城乡二元背景，是我国农村集体土地所有制的重要组成部分，具有社会保障性和农村稳定公共性等重要意义。

随着中国工业化和城市化的快速发展，人口向经济发达的地区集聚是必然选择。当前的现实是伴随着大量的农村人口涌入城镇和新农村建设的推进，在全国农业人口减少的同时村庄用地却在增加。国家统计局相关数据表明，中国城市化率从1996年的30.5%提高到了2006年的43.9%。正是在城市化增长最快的这10年城镇面积增加到213.93万hm2，农村在减少9380万人的同时，居民点面积却增加了10万hm2。截至2006年底，我国村庄建设用地已达0.165亿hm2，是城镇用地规模的4.86倍，按当年农业人口计算，人均村庄建设用地224 m2，高出国家定额最高值 (150 m2·人-1)的49.3%，其中宅基地0.123亿hm2，占村庄建设用地的75%。根据一些省市农村宅基地和房屋闲置情况的调研，估算出宅基地闲置率10%～15%，即使按较低标准10%估算，即是全国0.133亿hm2农村宅基地中近有133.3万hm2处于闲置状态［1］。这样在农村出现了大量的 “空心村”现象，使得农村土地资源浪费十分严重。

另外，据重庆市开县国土房管局农村宅基地流转调研课题组的调查，农村宅基地在潜移默化的进程中形成了较大的隐形市场，尤其是在城乡结合部的城郊地区宅基地暗地交易现象严重。通过房屋买卖、出租、抵押等形式的私下流转与灰色交易大量存在，据估算已达到10%～15%，有的地方甚至达到40%以上［2］。正是这样一种状况为其流转提供了客观条件。

当前主要存在着以下几种“暗交易”方式:1.出租。是目前农村宅基地“暗市”流转的最常见的方式，一般在经济较发达和交通便利或者是适宜居住的城市郊区、城镇区域交易。2.买卖。据“地随房走”原则，该宅基地流转和农村房屋转让同时发生。具体又有以下几种形式:城镇居民利用冒名顶替骗取批准等其他手段在农村占用宅基地建造住宅;经营者在城市近郊可能发展为新区的地段买下宅基地，待新区建成后高价出售;农民将闲置房屋出售给有需要的城镇居民。3.抵押。将宅基地 (房屋)抵押给他人作为信用担保，申请贷款进行融资等行为。但实际操作中金融机构等债权人一般不愿意接受借款人用农村房屋做抵押。4.置换。此方式在近年来呈现不断增多的趋势。成功例子屡见不鲜，例如天津华明镇的“以宅基地换房”模式一直备受推崇。具体是农民以宅基地换取城镇住宅，参照城市拆迁标准将失地农民迁入小城镇居住，对原有村庄范围按新城镇占地面积土地进行复耕。另外还有因继承、赠与、入股等涉及农村房屋的法律行为也引发了农村宅基地流转的一些特定形式。

“无流转、无期限、无偿使用”的政策现状，如今面临着重大的社会经济转型，日益与完善的市场经济体制不相适应，制约了农村经济的发展，导致了宅基地自由流转的混乱以及封闭了农民的融资渠道。

1.2 制度制约与存在问题

农村宅基地流转属于民事法律调整范围，但是我国目前都还没有一部专门调整农村房屋买卖和土地使用权的民事法律。尽管在《土地管理法》、《物权法》以及《土地管理法实施条例》等相关条文中有所体现，但是内容并不具体明确，也与社会的快速发展不相适宜。例如，2004年10月21日国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”;“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。2007年3月通过的《物权法》规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”［3］。从以上我国土地管理法律法规政策看，农村宅基地是村级组织分配给村民的，它属于农民集体所有，个人只能在上面建造房屋供自己使用，转让只能在村集体内部进行，不能在房产的一级和二级市场交易。

2008年新一轮《土地管理法》中，最核心的改革可能是在农村集体土地财产权实现的形式和制度上的改革，其次是建立土地使用的责任体系。但是现今我们依然沿用的是未改革之前的法律法规。因此宅基地使用权流转目前面临的法律障碍主要是我国农民拥有的宅基地使用权是完整的地上物所有权和严格受限的宅基地处置权。

1.3 完善与改革的必要性

赫尔南多·德·索托在其《资本的秘密》一书中谈到:资本并不是积累下来的资产，而是蕴藏在资产中能够展开新的生产的潜能。也就是说，要使资产成为资本，必须有一个转化的过程，这其中就要创造一个合适的使用权机制，使资产的潜能发挥出来并且能够被加工成实实在在的被人们清楚地认识、掌握、使用的东西［4］。温总理在2008年政府工作报告中指出，包括农村集体建设用地和宅基地，要控制增量，盘活存量。市场可以很敏锐的感到“盘活”一词有助于为宅基地流转提供具体操作空间。

土地是农民谋生的主要手段，也是农民进行投资、积累财富及代际财富转移的主要途径。土地问题在中国历来都是一个重大的政策问题。改革开放以来，伴随着从计划经济体制向市场经济体制的转轨，市场机制在土地资源配置中发挥着越来越重要的作用。

2 完善农村宅基地流转模式

完善农村宅基地流转的思路导向就是建立在不改变现行土地集体所有的体制下，提出宅基地流转的渐进式改革模式。主题是“迈向均衡的土地权利”。具体地说，是启动政策先行试点工作，在一个地级市或几个县先行试点，为全面展开积累经验。试点内容是从制度层面上实行“部分放开”政策和“宅基地入市流转”模式，允许农村宅基地不必经过征收为国有这一环节，在不改变土地权属、土地用途的前提下允许手续齐全、建造合法的宅基地及其地上房屋在城乡居民间自由流转，其租赁或购买农村宅基地价格由双方协商决定，允许其进入土地交易市场竞价交易，和城市商品房一样合法上市转让，将经济利益永久留在农民集体内。在实际操作中，无论是采取以地票交易为核心的农村宅基地流转置换流转模式，还是与公司合作通过租赁、收购等方式获得农村宅基地进行整体开发乡村资源的“联众模式”［5］，都要依农民意愿而定，而政府则以充当辅助决策者更为合适 (图1)。

图1 完善农村宅基地流转的模式路线

2.1 法律依据

明晰宅基地的所有者。法律规定的“集体所有”包括乡镇、村和村小组三级，具体指哪一级并没有明确规定，使得宅基地所有权主体处于一种虚位的状态。因而需要国家出台相应的政策法律法规科学界定宅基地所有权的主体地位。

完善宅基地使用权登记制度。目前我国尚未建立不动产登记制度。有了明晰的产权主体，应利用已有的专业系统化的房地产测绘、产权登记、档案管理团队对城乡土地及房屋权属统一管理，并为农村宅基地及其地上房屋颁发《房屋产权证》和《集体土地使用证》。但是对于农民的小产权房应根据实际情况区别对待［6］。对村民在自己宅基地的剩余土地上搭建的小产权房，应当予以合法化，进行登记办证，为其流转提供合法的上市交易条件;对于利用农村耕地建设的小产权房应该处以责罚。

在严格用途管制的前提下，赋予部分处分权能。即意味着宅基地使用权人可以以转让、抵押等方式处置宅基地，流转宅基地使用权。转让前可设置资格认证，流转人和受让人需向乡镇有关单位办理登记，受让人除了本集体内部或本乡镇范围内的人员以外，也允许向外地来此长期从事农业生产的准备在此定居的人员流转等等。转让后仍必须是住宅用地。

建立有偿和无偿使用相结合的宅基地使用权取得制度。有偿使用是针对本集体成员超占、多占宅基地的以及非本集体成员取得宅基地的应支付使用费;本集体成员首次取得不超过面积标准的宅基地无须支付使用费。

允许农民用宅基地抵押贷款。我国《担保法》规定抵押人拥有的房屋和其地上定着物可以抵押，但是也规定耕地、宅基地等集体所有的不得抵押。现实中农民以宅基地上的房屋抵押是有效的，但其效力却不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权，一旦出现债务人不能清偿债务时，债权人就只能以该房屋的建筑材料进行优先受偿，故金融机构等一般不愿意接受借款人农村房屋的抵押。

2.2 流转路径

基于上述提到的出租、买卖、抵押、置换等方式，提出农村宅基地走复合式流转路径。思路是将现行有成功例子的“宅基地换房”与以“地票”交易为核心的置换流转相结合，并辅之以对乡村环境要求较高、有一定旅游资源的“联众模式”。前提条件是按农民自己的意愿操作，可以在决策前签订流转意向书，主要内容是愿意自行组织或是与村集体联合组织还是由政府主导来完成。

具体地说，宅基地换房是农民以宅基地换取城镇住宅，继而对原有村庄范围进行整理，但是该模式改变了集体土地的所有权，从长远看无法从根本上保障农民的土地权益。所谓“地票”是包括宅基地在内的农村集体建设用地经过复垦并经过土地管理部门验收后产生的指标，拥有该凭证可直接进入土地交易所交易。严格的按照城市农村建设用地增减挂钩相结合的原则进行 “先造地后用地”［7］。例如以重庆市开县国土房管局农村宅基地流转调研课题组的数字为例，重庆农业人口生活用地在250 m2以上，而城市人均用地在80 m2左右，这样按照地票模式每人就可以节约出170 m2的建设用地。联众模式对目标对象的自然条件和社会条件要求较高。即由联众公司通过收购、租赁、合作等方式获取宅基地再进行整体开发，同时按照新农村建设标准由公司出资对农民现有住房进行改造和改建，合作开发建设乡村休闲房产。该模式较为特殊，推广的几率相对来说小一些，所以选定为辅助模式。

2.3 退出机制

农村宅基地退出分主动退出和被动退出。基于宅基地具有社会保障性质，如今我们缺乏的是有效的宅基地退出奖励和惩罚的市场机制来引导主动退出，所以难以从根本上消除建新不拆旧的现象。一个可行的做法是贯彻落实好“城乡土地增减挂钩”政策，积极开展国土部批准地区的试点工作。据2006年4月国土资源部在全国5个省 (市)开展第1批试点的实地调查数据，山东省桓台县马桥镇经过3年的试点工作，项目中27个村全部整合完成，原来宅基地933.3 hm2，现今新建4个组团居住区只用266.7 hm2却安置了将近1万的乡民，可复垦土地666.7 hm2。土地集约利用的潜力得以很好的发挥［8］。

如在城镇购置商品房或有意向在城镇定居的村民，愿意主动腾退农村宅基地的，政府按退出的宅基地面积给予一定的经济奖励，奖励方式为一次性支付或者是养老补助，让农民从腾退土地中获益。并且鼓励有条件的农户到镇驻地或其他条件好的区域居住。同时，也允许农民放弃宅基地后，不影响其承包农村集体土地，也不影响其农民身份。由于地区之间较大的差异性，该退出补偿机制可以在农村经济条件相对较好的、宅基地占地面积大的区域试行，由点到面的逐步展开。也可对闲置多年的空心村宅基地收归村集体组织，然后重新分配给急需建房的村民使用;或者将腾退的土地进行复垦，统一进行清理整顿再进行有偿或无偿的分配使用。