农村养老保险基金缺口预测及实证分析——基于甘肃省的调查研究

徐镱菲,张明喜

(1.四川大学经济学院,四川 成都 610065;2.科学技术部中国科学技术发展战略研究院,北京 100038)

为了实现城乡居民在社会养老保险方面的制度平等,逐步缩小乃至最终消除城乡居民在养老保障方面的差距,2009年9月1日,国务院印发了 《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,这标志着全国新型农村养老保险试点工作正式启动,从此新型农村养老保险进入了逐步扩大的试点阶段。建立新型农村社会养老保险制度,是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分,对确保农村居民基本生活,推动农村减贫和逐步缩小城乡差距,维护农村社会稳定意义重大,同时对改善心理预期,促进消费,拉动内需也具有重要作用。

一、新型农村养老保险模式简析

新型农村社会养老保险制度探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的保险制度,实行社会统筹与个人账户相结合,与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套,保障农村居民老年基本生活。

覆盖范围为年满16周岁 (不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。

在缴费方式上,新型农村养老保险制度采取基础养老金加个人账户的部分积累制养老保险模式,基础养老金由政府全额支付,支付标准不得低于每人每月55元,全部由政府承担 (中央财政：西部地区每人55元/月、东部地区每人22.5元/人),地方政府可适当提高基础养老金标准;同时参保农民按照每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次自主选择档次缴费,多缴多得(地方可以根据实际情况增设缴费档次),地方政府对农民个人缴费每年补贴不得少于30元/人,农村集体经济组织补助标准自行确定,已达到养老金领取年龄的老年农民无需缴费。

在给付办法上,中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准,对于长期缴费的农村居民,可适当加发基础养老金,提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。参保人死亡,个人账户中的资金余额,除政府补贴外,可以依法继承;政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金 (详见表1)。

表1 国务院新型农村社会养老保险制度试点模式概况

新型农村养老保险养老基金由个人缴纳、集体补助和政府补贴三部分构成。建立新型农村养老保险制度,关键是中央财政和地方财政相结合的基础养老金必须到位,地方政府对农民个人缴费的补助必须到位。与传统农保基金相比,由政府予以政策扶持变为政府补贴,强化了政府的出资责任,这是新型农村养老保险模式最为显著的特点,也是新型农村养老保险基金和传统农保基金的一个根本区别。

在具体实践中,各个省市有一定的差异。北京市新型农村养老保险按照上年度农村居民人均纯收入的9%确立最低缴费标准;另外,最高缴费金额不得超过北京市上一年度城镇居民人均可支配收入的30%。甘肃省新型农村养老保险坚持个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则,个人缴费标准仍按国务院 《指导意见》设定的年100元、200元、300元、400元、500元5个档次的规定设置。但是各地养老保险基金均存在缺口扩大的风险,不容忽视,主要表现在基金缺口逐年增大。同时随着人口老龄化的到来,因地方财政收入无法给予养老金足额的补贴,最终导致整个社会面临较大风险。本文以甘肃省为案例①甘肃省2009年有10个县区参与第一批试点,2010年11月又有15个县区参与第二批的试点工作。,在分析农村养老保险基金的基础上,通过建立精算模型对未来20年的基金缺口进行预测,进而提出相关政策建议。各地应未雨绸缪,根据目前参保人员变化、基金待遇水平等多种因素预测未来基金缺口值,为相应化解风险做好充分准备。

二、农村养老保险基金缺口精算模型的构建

目前国内已有诸多学者从保险精算角度,对现收现付制下的基金平衡、完全积累制下的基金平衡和部分积累制下的基金平衡三种不同筹资模式下养老保险基金平衡问题进行了理论和实证研究。具有代表性的是：邓大松和刘昌平 (2001)[1],通过构建养老保险制度社会统筹账户基金缺口模型和个人账户基金平衡模型,研究统筹账户基金缺口敏感性和个人账户基金社会平均工资替代率敏感性,找出影响统筹账户基金缺口和个人账户基金社会平均工资替代率的因素。高建伟和邱菀华(2002)利用保险精算学中生命表理论得到现收现付制下的缴费率精算模型,分析了在人口老龄化到来之际实行现收现付制的潜在危机[2]。王鉴岗 (1999)[3]、周渭兵 (2002)[4]则没有区分社会统筹账户和个人账户,针对基金整体收支状况构建相应的精算模型分析了在我国城镇职工社会养老保险基金达到长期平衡时,基金的缴费率、替代率和退休年龄等变量之间的关系。

根据 《甘肃省新型农村社会养老保险试点试行办法》的相关规定,甘肃省农村社会养老保险中个人账户采取由农民个人缴费积累而成,并在达到退休年龄时根据累计额确定个人账户养老金领取额度,能够实现自我平衡;然而社会统筹账户主要是地方政府、个人缴费和农村集体三方,这意味着政府承担相应的财政兜底责任,如果农村集体经济组织缴费过低,就会给政府带来巨大的财政偿付压力。换句话说,社会统筹账户的资金平衡是甘肃省新型农村养老保险资金实现平衡的核心,而个人账户中只要农村居民个人承担的缴费责任在可承受范围之内即可。

本文主要借鉴邓大松和刘昌平 (2001)以及高建伟和邱菀华 (2002)利用分账户法构建的社会养老保险基金平衡模型,建立甘肃省新型农村养老保险基金平衡模型。基本思路是：用测算年度在职劳动力承担的社会统筹账户缴费额乘以在职劳动力人数,得到社会统筹账户在测算年度的基金收入;再用测算年度养老金领取人员领取的社会统筹账户养老金乘以养老金领取人数得到社会统筹账户的基金支出;最后用收入减去支出,测算社会养老保险基金的缺口。

(一)研究假设

(1)不考虑人口迁移因素,即在封闭人口状态下构建模型;

(2)假设参保人员死亡率是均匀分布的;

(3)不考虑基金投资收益和管理成本。

(二)模型构建

(1)农村社会养老保险基金收入模型

其中：s——测算的第s年;Is——第s年养老保险基金收入;Cr——农村集体经济组织的缴费率;W——初始缴费基数;g——缴费基数的年平均增长率;b——养老金领取年龄;a——养老金缴费年龄;lx,s——第 s年末x岁缴费人口;lx-1,s-1——第 s-1年末x-1岁缴费人口。

(2)农村社会养老保险基金支出模型

其中：Es——第s年社会养老保险基金支出;T——农村社会养老保险社会统筹账户替代率;ω——生存极限年龄;l′x,s——第 s年末养老金领取人数;l′x-1,s-1——第 s-1 年末x-1岁末养老金领取人数。

(3)养老保险基金的平衡判定模型

在此,M表示预测第s年养老保险基金社会统筹账户的收支差额;当Ms=0时,表明在测算年份社保基金的收支相等,基金达到平衡;当Ms＜0时,表明在测算年份社保基金社会统筹账户的收入小于支出;当Ms＞0时,表明在测算年份社保基金社会统筹账户的收入大于支出。

三、养老保险基金缺口的实证分析

(一)参数设定

(1)预测期间为2012-2031年;

(2)初始缴费基数W定为300元/年;

(3)缴费基数的平均增长率g分别选取3%和6%两个标准;

(4)Cr取值为10%,即农村集体经济组织按照缴费基数的10%缴费进入社会统筹账户;

(5)社会统筹账户替代率假定为40%;

(6)养老保险缴费年龄a为18岁,养老保险金领取年龄b为60岁;

(7)生存极限年龄ω设定为100岁;

(8)根据2010年第六次全国人口普查数据测算养老保险缴费人口lx,s和l′x,s。[5]

(二)实证分析结果

根据上述参数的具体取值和精算模型,可以得出甘肃省农村社会养老保险各预测年度社会统筹账户资金收入、支出和收支缺口情况 (详见表2)。

表2 甘肃省农村社会养老保险基金社会统筹账户收支未来20年测算值 (单位：万元)

从上述测算结果,可以得出以下结论：

第一,在新型农村养老保险建设初期 (2012-2013年),社会统筹账户基金完全可以实现收支平衡,并且养老保险缴费基数增长越快,结余就会越多。这是由于甘肃省目前处于缴费期的农村人口远远大于达到养老金领取人数所造成的。

第二,从2014年开始,甘肃省新型农村养老保险社会统筹账户无法在当年实现收支平衡,不得不动用前期积累弥补当年亏损。养老保险基金在累积总额上出现收支缺口,且逐年增大,并且养老保险缴费基数增长越快,养老保险基金缺口也就越大。这是由于随着人口老龄化程度的提高,甘肃省处于缴费期 (18-59岁)的农村人口增长速度逐渐下降,而养老金领取人口 (60岁以上)则基本处于持续增长态势,最终导致养老保险资金出现较大的收支缺口。

(三)关于政府缴费责任的探讨

在新型农村养老保险中,中央政府和地方政府实际上承担了相应的财政兜底责任。也就是说,养老保险基金出现的赤字就是政府应承担的缴费责任 (未考虑政府对新型农村养老保险农民个人缴费的补贴)。根据上面的测算结果,我们可以得出：

第一,新型农村养老保险建设初期,政府财政压力不大。从表2测算结果可以看出,甘肃省新型农村养老保险基金完全可以实现收支平衡,并有一定结余,因此政府无需补贴。

第二,从2014年开始,新型农村养老保险社会统筹账户首次出现无法在当年实现收支平衡。随后,收支缺口越来越大,新型农村养老保险基金出现净亏损,这时需要政府进行财政补贴,并且补贴金额逐年增加。

第三,2010年甘肃省财政一般预算收入3536000万元,以年均增长6%计算,如果新型农村养老保险缴费基数增长也按照这一速度递增,从2014年开始,需要政府予以补贴,但补贴额占政府财政一般预算收入的1.46%,其后这一比例上升至2021年达到4.20%。因此未来各年度所需的保险养老金支出政府承担的财政压力较大。

表3 甘肃省财政一般预算收入 (单位：万元,%)

(四)关于集体经济组织缴费责任的探讨

农村集体经济组织是甘肃省新型农村养老保险基金社会统筹账户的主要缴费主体,预计2012年甘肃省集体经济总收入为129.28亿元,养老保险费用支出占农村集体经济总收入的比例为9.50%,如果与养老保险缴费基数同时按照保持6%的速度增长,然后随着处于缴费期人口的增加,2016年这一比重上升至20%左右,随后基本保持在这一水平 (见表4)。

表4 农村集体养老保险缴费责任测算 (g=6%) (单位：万元,%)

综上所述,即便农村集体经济收入的增长速度与养老保险缴费基数保持同步增长,其承担的养老保险责任仍然会超出其相应的经济承受能力。

四、弥补农村养老基金缺口的简要建议

以甘肃省为例,如果按照目前的制度设计,新型农村社会养老保险中,即便养老保险缴费基数设计与政府、农村集体经济组织和农民的收入保持同步增长,但各自承担的养老保险缴费责任将会超出其经济可承受范围,养老保险基金出现缺口不可避免,这种情形推广到全国也将出现类似结果。因此,为了确保我国新型农村养老保险制度运行顺利,降低其带来的缺口风险,本文提出如下建议：

(一)不断扩大农村养老保险覆盖范围

只有不断扩大农村养老保险覆盖面,才能保证养老保险基金征缴收入的持续增长。农村养老保险的终极目标是实现全员参保,即年轻劳动力与老年农民同时被纳入养老保险体系,这样能够有效避免养老保险中的逆向选择问题。建议地方社保主管部门在工作中要找准薄弱环节和潜力所在,制定有针对性的扩大覆盖面的计划和措施,挖掘农村养老保险扩面。搞好登记参保,结合有关实际情况逐村逐户进行摸底登记,做好审核、备案、建档工作。特别是要积极鼓励广大被征地农民参加养老保险,力争做到应保尽保。随着覆盖范围的扩大,逐步提高统筹层次,有效发挥保险的经济补偿和风险分散功能。

(二)多渠道筹集资金

一种可行的办法是从土地市场化出让中获得的财政收入弥补企业养老保险基金缺口。众所周知,土地是最基本的资源,社会保障是居民最基本的生存保障。根据相关法律规定,农村土地是农村集体所有,而农村养老保险又是农民所需,所以拿土地财政收入补充社保基金,相当于拿集体资产收入补偿农民的社保需求。建议在农村集体土地的市场化转让过程中,将取得的财政收入在补偿农民费用后,提取固定比例充实农村养老基金,这样将极大地缓解养老基金资金短缺的现状。另一种可能的办法是将部分国有资产存量变现收入弥补农村养老保险基金缺口。国有资产存量变现包括国有闲置资产的出售和拍卖以及国有资产股权的出售和转让。过去,大量国有资产是通过 “工农业剪刀差”形成的,这其中部分包含了农民的必要劳动积累,将部分国有存量资产转化为农村养老保险基金,是对广大农民的经济补偿,这种方案不会增加国家额外负担,还可增强农村养老基金的承受力。

(三)加大中央财政支持力度,合理划分各级地方政府间的财政责任

中央和地方政府应真正承担养老保障的社会责任,加大对农村养老保险的资金投入。中央财政应把农村社会养老保险列入财政预算,并且逐年增加预算规模。在此基础上,加大对中西部地区以及相对贫困地区的财政支持力度。建议省级财政新增财力的支出应当向农村社会养老保险倾斜,同时建立地方农村社会养老保险财政专项资金。最后,通过转移支付手段,增强基层财力和地方农村社会养老保险保障能力。

(四)大力发展农村集体经济

农村集体经济组织成为最重要的缴费主体,能够大大减轻政府和农民承担的缴费责任。因此,必须继续扶持农村集体经济发组织的发展。发展农村集体经济,必须要实事求是,因地制宜,宜农则农,宜工则工,宜商则商。建议充分考虑各地的条件和优势,一方面要搞好资本经营,可对集体所有的土地、果园、水面、房屋、机械设备、水利设施等资产,采取多种方式予以清查盘活,既可以作为股份与其它社会资本嫁接,兴办经济实体,又可以对外招标承包、租赁,获得租金收入。另一方面大力发展特色产业,以市场为导向,因地制宜地培育具有特色的支柱产业和主导产品,增加农村收入。

[1]邓大松,刘昌平.中国养老社会保险基金敏感性实证研究 [J].经济科学,2001,(6)：15-20.

[2]高建伟,邱菀华.现收现付制与部分积累制的缴费率模型 [J].中国管理科学,2002,(10)：82-85.

[3]王鉴岗.社会养老保险平衡测算[M].北京：经济管理出版社,1999.141-147.

[4]周渭兵.我国公共养老保险问题的精算分析 [J].统计研究,2002,(1)：42-45.

[5]黄丽.中山市新型农村社会养老保险制度可持续发展研究 [D].西北农林科技大学博士论文,2010.49-57.