力不从心的环保问责

闵杰

2011年，北京市在争议声中创下全年286天的“蓝天”纪录，但PM2.5事件导致舆论对官方数据的强烈质疑。

近日，北京市政府宣布，将在环保管理体制上推进新改革，尤其涉及政绩考核和官员升迁。在2月16日北京市政府发布的《关于贯彻落实国务院加强环境保护重点工作文件的意见》中提出，今后所有有关环境质量的指标，如污染物总量控制、PM2.5改善情况等，都将纳入各级政府绩效考核。各级政府领导干部的职务升降，将与各项环保指标挂钩。

不过，一些学者和民间环保人士对此并不买账。“北京市的这项举措没有任何新意，只是我国目前自上而下的管理体制下，强势政府采取的一种惯常手段。这种手段会有效果，但最大的问题在于不具有可持续性”，中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华在接受《中国新闻周刊》采访时表示。

达尔问自然大学发起人冯永锋认为，相比政绩考核和官员问责，“如实的环境信息公开和广泛有效的公众参与”更为重要，也更具有实际的监督意义。

自我封闭的监管体系

在中国环境问责史上最有标志性意义的事件是，2005年，时任国家环保总局局长解振华因松花江水污染事件引咎辞职。是年11月13日，中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸，污染水顺松花江而下流经哈尔滨，造成该市自来水停供长达4天。解振华也成为迄今为止因环境问题而被追责的最高级别官员。

近年来，环境保护行政问责制和“一票否决制”成为环保部越来越倚重的监管“筹码”。

去年在广州召开的2011年全国环保系统纪检监察工作会议重申：2012年，环保系统要将污染减排绩效考评结果作为对地方和中央企业领导班子及个人综合考核评价、干部选拔任用的重要依据，以此促进污染减排约束性目标的实现。

“一票否决的概念很多，计划生育、安全生产一票否决。但如果没有公众参与作为基础，一切都是内部体系自我循环，一票否决就没有意义。”冯永锋如此评价。

2月初，因广西柳州龙江镉污染事件，广西河池市对包括副市长在内的9名官员予以问责。其中，环保监察大队的两名队长被移送司法机关追责。

“龙江的镉污染事件，因为公众高度关注、社会压力太大，快速出重拳进行问责，表现不错，但也不具有普遍性，不具有制度性意义。”冯永锋认为。

江西省环境保护厅纪检监察室主任曾道红日前撰文指出，长期以来，地方政府只顾招商而不顾问责，或者一拖再拖、问责不力，根本原因在于环保问责制度设计出了问题。各级地方政府领导每年都要签订环保责任保证书，但一些地方由于监督不到位，相关部门不履职，导致环保问责制流于形式。

湖北省统计局副局长叶青在接受《中国新闻周刊》采访时坦言，尽管目前组织部门对官员的考核除了民生、经济发展指标，还有环保指标，“只要不是很出格，老百姓不告状，没有出什么环境事故，排放也还说得过去，对官员的仕途就不会有影响。”

此外，由于环保部门是隶属地方政府的工作部门，所以在环境执法中往往要看政府的脸色行事，很难真正“硬”起来。曾道红在文中指出，环保部门往往无法正常履行监管职能，一旦出现环境污染事件，首先被问责的往往是“平时流汗、出事流泪”的环保局长。

“很多官员今天在这里被免职，明天又在另一个地方复职。在这样一种体制下，问责往往只是平息一下舆论和民怨。缺乏法制保障和社会监督，这种问责也很不到位。”潘家华说。

公众参与至关重要

长期关注官员问责问题的中山大学政治与公共事务管理学院副教授黄冬娅对《中国新闻周刊》指出，“当下各领域问责的最大问题仍是社会公众缺乏制度化的有效参与和监督方式，环保评估中听证会仍不能保证真正的公众参与，因此，社会只能靠阵发性的媒体爆光来监督。这样，政府内部的操作空间就很大。”

“目前在环保系统内部封闭起来做环保没有可能性。否则，内部再怎么宣扬达标或者问责，都是自欺欺人。”因为长期从事环保NGO工作，冯永锋对目前政府环保系统的开放性和行政效率都十分不满，“我们发起了一项活动，组织公众在北京长期去拍摄清河的排污口，但是环保部门装聋作哑、根本不回应。”

冯永锋认为，在对广西龙江镉污染的问责上，尽管处理了官员，但柳州对当地环境信息的公开程度依然很差，“虽然政府一直强调水质在不断变好，但具体的细节没有公布。而且当地的镉污染非常严重，绝不仅仅是那几个企业导致的江水污染。”他直率地批评当地政府部门的态度还是不够真诚，不是为了真正解决环境问题。

“最根本的是要建立起从信息公开、环保评估、环境监测各环节的公众参与机制。”黄冬娅副教授指出。

曾经以微博“巴松狼王”入选“全国十大公务人员微博”的北京市环保局巡视员、原环保局副局长杜少中对《中国新闻周刊》坦言，“每一次有关环境问题的讨论、每一次‘环境危机，都毫无例外地提高了公众的环境意识。问题是如何让公众参与不再是个别活动，而是一种普遍的经常性机制。”

杜少中还表示，强调公众参与不应该限于表面现象，例如，在PM2.5事件上，“大家的认识也不难统一，空气质量不是监测出来的，而是污染减排治理出来的，还是要在减少燃煤、机动车尾气、工地扬尘和工业排放等方面继续加大力度。”

作为公众参与环保的重要形式，环保NGO组织目前在中国发展迅速，但冯永锋认为，NGO组织在具体案例上推动的变化是有的，但整体的环保现状并没有因此改观多少，因为参与的案例数量远远不够，“所以我们机构这两年也是强调多参与案例。案例足够多，才可能推动变化。如果没有大量案例形成社会共识，指望推动政策变化，是不可能的。”

寻求法治和市场出路

“十二五”期间，我国节能减排和控制温室气体排放的目标是，单位GDP能耗要降低16%，单位GDP二氧化碳排放要降低17%。

“国务院用这个指标来考核各省，各省用来考核各市，市里再考核各县。目前基本就是这个思路，没有其他方法。过去说的绿色GDP，现在也停止了试点。”叶青对《中国新闻周刊》表示。

“本质上我不赞同这样的行政方法，真正的问责应该是监管为何不到位，法治为何不出手，老百姓的声音为何得不到体现？”潘家华直接发问，“因为官员可以利用强势的行政手段，可以暂时的、强行的将污染企业加以控制，甚至不惜改动统计数据来达到规定指标。官员的乌纱帽受到威胁时就管一下，反之就不管，这种随意性太强。”

在他看来，从长远看，目前的问责体系应该向法治和市场的途径转变。在法治的原则下，一旦出现超标或者事故，就通过法律途径来关停和赔偿，避免出现行政管制的随意性和临时性。“法治的主体不是政府，不是官员，而应是社会。媒体可以监督，不相干的非政府组织也可以作为诉讼主体。”

近年来，在环境污染案件中，一些环保组织向法院提起公益诉讼却很难立案。2010年，中华环保联合会和贵阳市公众环境教育中心就一起环境污染案件提起公益诉讼并被立案和审理，被认为是中国首起成功立案的环境公益诉讼。

让冯永锋和其他环保NGO感到欣慰的是，正在修订中的《民事诉讼法修正案（草案）》中，将增加公益诉讼制度。

潘家华认为，除了法治，市场机制也应该发挥重要作用，按照市场规则，环境损害应该在产品价格中得到体现。如果环境损害必须由污染者来负担，排污者会算一笔账，得不偿失的话绝对不会去干。

“现在很大的问题在于，利润归入了企业，GDP和财政收入都归入政府，污染却归入老百姓，或者由下一任政府来承担，这显然是一种市场的不公正。如果将环境成本内在化，由企业来承担，就从根源上杜绝了污染企业在市场上不负责任的做法。”潘家华认为。

他还指出，在一个健全的市场机制下，企业必须寻求自身的社会责任和环境责任，否则，它在市场上就没有生存可能。而在现有的政府管制体系下，不管企业在环保问题上表现如何恶劣，政府都可能会因为GDP而包庇和纵容。

“在强势政府和自上而下的体制下，市场和法律都靠边站了，都被弱化了。”潘家华十分无奈地说。