英国：要不要修理贵族院

高永泽

作为现代政治制度的发源地，保留700余年的贵族院（上议院）制度似乎让英国颇为尴尬。

作为英国议会第二院，贵族院成员至今仍由女王任命而非选举产生。除英国以外，目前只有非洲国家莱索托同样保有“不经选举直接担任议员”的陈规。

长期以来，没有实行选举制度的英国上议院一直是争论的焦点，从《1911年国会法案》褫夺贵族院多数法案否决权起，为了推动贵族院改革，英国主要政党这场舌尖上的战争已经进行了愈百年。

“我们都希望看到一个政治制度令人羡慕而不是愤怒的英国。”两年前，在下议院选举中上台联合执政的保守党领袖卡梅伦和自民党领袖克莱格在联盟协议中如是说。

上台后，克莱格领导的自由民主党继承了百年前该党派推动国会改革法案的追求，积极推动贵族院改革。但显然，踟蹰百年的改革步伐并不容易向前。

7月10日，在经过两天的争论后，英国政府宣布放弃对议会上院选举制度进行全面改革的计划。

改革方案未获通过，克莱格的努力遭遇重挫，讨论百年的议会改革也再次偃旗息鼓。

民主，还是暴政

早在两百多年前，英裔美国思想家托马斯·潘恩就称英国上议院为“贵族暴政的残余”，而两百多年后，上议院仍然存在。

“上议院有修正和复查的职能，能指出政府法案的缺陷。因为不服从于政府部门的选举体系，所以它能少受政党政治的影响，更独立地行使这些职能。”维克托·阿德波瓦男爵对《中国新闻周刊》说。

维克托·阿德波瓦是英国林肯大学校长，作为英格兰北部西约克郡的代表，他于2001年被授予男爵爵位，成为英国上议院的一名中立议员。

在英国的上议院，中立议员一般是基于政党及政治以外的其他原因而被册封为终身贵族，他们一般被认为是把专业知识带进议会的成员。

根据英国广播公司网站整理的最新信息显示，英国上议院现有825名成员，并具有贵族身份，其中绝大部分是根据首相或政党领袖提名而任命的。除了政党成员以外，这些上院议员还包括一些各领域的非党派专家学者。另外，成员中也包括26名英国高级主教，还有92名世袭贵族。

1999年，布莱尔领导的工党政府通过《上议院法案》，提出撤除所有贵族于上议院中世袭的议席，作为改革上议院的第一步。其中，以作为妥协条件，92名世袭贵族可在改革完成之前保留其席位。

布莱尔的改革方案成为英国上院近年来取得的最大改革成果。尽管如此，上院成员依然来自任命而非选举，要求民主选举上院的呼声从未停止。此后，英国政府先后提出了全部指派，全部民选，分比例指派和民选等多种改革方案，并推行了多次公投，这些方案最终均未通过。

7月9日，英国杂志《刺》发表专栏文章称，“我们不需要专家们作威作福”，“上议院需要的不是改革而是废除。”

“所有议员都是靠君主任命，事实上大多数也是政党领袖任命的。现在是21世纪了，对立法机关来说，任何形式的任命都显得不合时宜。”致力于宪政改革的英国团体“开启民主”新闻官詹姆斯·格雷厄姆对《中国新闻周刊》说。

在“开启民主”网站提供的《上议院改革2012》媒体指南中写道，“民主国家中，立法者应由人民选举，并可以为人民所罢黜，但现在贵族院都是终身制，即使犯罪也不会被辞退。”非经选举的议会缺少合法性，成为“开启民主”呼唤上院改革的首要理由。

但在阿德波瓦男爵看来，容许不同意见存在、并且有地方对此进行辩论本身就是民主的一部分，而英国上议院恰好是这样的场所，可以听到不同意见。

这与来自林肯郡的保守党成员菲利普·诺顿男爵观点一致。

“议员们凭借经验和专长由党魁或者独立任命委员会任命产生，这不破坏民主。”菲利普·诺顿对《中国新闻周刊》分析说，“在英国，政府在下议院选举产生，并通过选举对下议院负责，任命第二院不会对此造成挑战。相反，如果议会两院都有选举产生则会让选民很难弄清究竟谁（上院还是下院）需要对政府政策负责。”

“如果它没坏，就不要修理它”

虽然上议院红色的皮长椅很少出现在媒体画面中，但事实上上议院仍大权在握。如果没有上院议员的阻止，英国会在审理部分恐怖主义相关案件时省去陪审团。

上院议员经常仔细阅读下院议员们没有时间看的法规。他们在审查欧洲委员会法令时扮演了重要的角色。比起下院议员之间的冷嘲热讽，上院议员们对彼此极其客气。当英国选民被问到他们希望当选的政客们有怎样的举止行为时，他们给出的答案更像是描述没经过选举产生的上院议员。

近10年来，英国上议院出现过多次马拉松式辩论。多为贵族的上院议员们对于法案审议的较真程度，并不亚于下议院。

2011年1月17日到18日，上院议员们经历了一场被称为“史上最残酷”的议会辩论。旨在改革英国选举制度的一项议案因为争议巨大，在议会的审议不得不夜以继日地进行，床被直接搬到了上议院，食宿全在辩论间隙解决。

在此之前，英国上议院最长的一次辩论是在2005年3月10日到3月11日，辩论从头一天上午11点一直持续到第二天晚上7点31分，审议的内容是反恐法案修正案。

对于议会改革，民众似乎并不热情。

“一方面，民众广泛认为不经选举的议会不太民主，另一方面这套制度也工作了几个世纪了。因此，实用主义的英国人常会说，‘如果它没坏，就不要修理它”。 英国萨里大学政治学院学者西门·亚瑟伍德对《中国新闻周刊》说。

但过去的实践证明，没有选举压力，缺少有效制衡的上议院也不断出现各种丑闻。最新的一例是今年5月底，英国《星期日泰晤士报》披露说，英国保守党联合主席，41岁的上院议员瓦尔西在参加一次上院晚会后，免费住在伦敦西部朋友家，却在事后向议院申请住宿费补贴，让纳税人承担了她的165.5英镑（约合人民币1641.9元）住宿费用。这再次让人想起近年来英国议会不断爆出的“骗补门”。

“对这些丑闻，人们特别厌恶，但更为挫败的是，对此他们却无能为力。”曾任伯明翰市议员的约翰·蒂勒尔告诉《中国新闻周刊》。

“毫无疑问，‘骗补门的出现会消弱政党政治的民意基础。虽然，我们不时听到这些丑闻，但一定程度上，上院议员还是成功回避了这些。”亚瑟伍德说。

对上院议员产生方式不民主的抱怨，加上骗补门等丑闻的出现，无疑会影响民众对上议院改革的态度。

在经济增长仍未走出泥潭的形势下，卡梅伦曾称上议院改革为“第三任期”的议题。布莱尔在他执政10年期间提名了374名上议员。而卡梅伦正在以更快的速度让上议院变得拥挤。

然而，7月初，英国联合政府在副首相克莱格主导下正式提出了上议院改革计划。

根据该计划，到2025年上议院议席将被削减至450个，当中8成为民选，任期15年，不可连任，其余则由独立委员会按功能组别委任。另外，上议院中英国大主教的议席也将从26席削减到12席，上议院仍称贵族院，但议员不会再有贵族头衔。

改革的目的是在不改变上院议员权力的同时改变其组合的方式。

“公众不把（上议院改革）视为优先选项，下院议员又担心上议院改革会挑战他们的权力。”西门·亚瑟伍德说。

英国广播公司网站早前撰文说，追求自身利益是英国自民党热衷上院改革的重要动力。保守党和工党的议员担心，通过推动改革，自民党增加议席比例，从而改变目前议会两院均没有绝对优势党派的现状。

因此，在议会讨论中，克莱格的这份改革方案遭到91名保守党下院议员的反对，威胁会投反对票，这也成为联合政府执政以来受到的最大党内冲击。为避免更多的政府内讧，英国首相卡梅伦不得不决定推迟上议院改革计划。而据英国《卫报》报道说，今年秋天联合政府将再次在议会讨论上议院改革方案。

“在国家经济仍然面临严重衰退的时候，讨论议会改革并非最佳时机。我们面临着贫富差距加大，生存环境遭破坏等问题，所以真正能奏效的是如何提高民众政治参与度，而不是提议更多的选举，毕竟（议会选举）也不会有更多的人参与。”维克托·阿德波瓦对《中国新闻周刊》说。