事业单位改革大幕开启

赵杰

4月16日，新华社发文《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（下称《意见》），指出当前事业单位发展存在的问题，以及未来一个时期改革的阶段性目标。今后5年将为事业单位改革的过渡期，其间以完成清理分类为目标，并构建公益服务新格局。

“《意见》的成文是在去年3月23日，其后经历了一个部署工作的预备期，并于今年全文公布。”中央机构编制委员会办公室新闻处相关负责人告诉《中国新闻周刊》。

事业单位是带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构，与公务员不同。一般情况下国家会对事业单位予以财政补助，分为全额拨款、差额拨款和自主事业单位，后者国家不拨款。与之相对应的是企业单位，是自负盈亏的生产性单位。

此前曾参与《意见》讨论的中国人民大学劳动学院院长曾湘泉向《中国新闻周刊》透露，去年文件成文后“一直是保密状态，比较敏感，大家讨论了很长时间，迟迟没有公开”，在该院今年初举行的新年报告会上，还就事业单位改革设置了专门的分论坛进行研讨，“中央选择现在公布，应该是各方面时机比较成熟了”。

沉疴痼疾

《意见》指出，目前中国社会事业发展相对滞后，一些事业单位“功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。”

而这些事业单位的“沉疴痼疾”与当前处于全面建设小康社会关键时期的中国现实需求相悖，后者所需要的是“加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求”，并且该任务正在变得更加艰巨。因此，这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。

“一直以来，事业单位没有在社会发展中起到其应有作用。”中国人事科学研究院院长吴江在接受《中国新闻周刊》采访时指出，事业单位本应承担公益事业发展的社会责任，一方面为纳税人提供完美的服务产品，另一方面带动每个公民为公共社会利益发展发力。但是，由于多年发展中积累的各种问题，以至于这些责任非但没有尽到，事业单位反而在很多方面成为公益事业发展的阻滞力量，引起诟病。

据统计，中国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，其中教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的3/4；教育系统人员占一半左右；另有900万离退休人员，总数超过4000万人。就北京市而言，其现有事业单位约1万个，编制近53万名，而且还有一定数量空编。

其中占去绝大多数的教育、医疗等机构，在《意见》中被划分为从事公益服务事业单位。今后5年，这类单位要达到“在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展”的目标，相较承担行政职能和从事生产经营活动两类事业单位“改革基本完成”的进度要求，显得缓慢。

这在北京大学政府管理学院副院长白智立口中，被描述为顺应分类改革要求而采取的“渐进式改革”。正是由于公益服务类事业单位比重大，在现实社会中涉及的利益关系更多、更复杂，因此改革的难度也更大。以前试图把教育、医疗等行业推向市场，多年的实践证明不妥，现在的改革则要发挥其公益性。

据悉，当下重点大学发展经费构成中，财政拨款约占30%。“大学的公益性主要应体现在拨款上，这样的比重显然无法保证，因此导致许多大学甚至一度把创收作为重要发展指标，引发了教育领域的诸多问题。”一位重点大学的负责人告诉《中国新闻周刊》，医疗也存在类似问题，这也是事业单位改革刻不容缓的原因。

20年探索

时间回溯至1993年，那一年，社会主义市场经济入宪，国家启动行政体制改革，伴随而生的就是事业体制改革。

“不能说有了《意见》才开始事业单位改革，这份文件是多年逐步探索积累的结果”。回顾这20年的改革，吴江将之总结为三个方面：第一是推进了事业单位的社会化改革，也就是不再由政府包办公共服务事业，而将事业单位推向社会，由社会参与项目，共同推进。“这是从所有制角度推进的改革，取得了比较好的效果”。

另一方面是事业单位人员的身份变化，“由干部身份到职员制，成为从事公共服务的事业人员，实行聘任制。”吴江告诉《中国新闻周刊》，目前的事业单位人员，有85%实现了聘任制，五年一聘，并且纳入绩效管理制度，将身份管理制改为岗位管理。

最后就是分类改革，按照类别不同确定差异化财政拨款方式，“哪些是全国拨款？哪些是差额拨款？”一直都在探索过程中。

据《中国新闻周刊》了解，《意见》出台前，有关部门曾就分类改革在广西等地推出试点。但试点以失败告终，成为这份文件迟迟无法推出并显得敏感的重要原因之一，据一位曾于前年参与中编办关于事业单位改革讨论的专家回忆，“当时整个讨论过程，中编办领导没有表态，全部是听专家在讲。”

不过，在中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙看来，事业单位改革试点的失败同样为国家推进改革提供了经验，也证明了这项改革的重要性和困难所在。

“为什么总体上要有一个顶层的分类改革指导意见？”吴江举例说，当下老百姓反映比较突出的医院、学校乱收费问题，暴露了事业单位在提供公共服务过程中公共性缺失，变得过分商业化，这就必须加大公共力度，也就是需要财政给予更多支持和拨款。

根据《意见》，除了将事业单位分为上述三类，还对从事公益服务的事业单位予以细分。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将其分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

并明确强调，“今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。”

重中之重

在中国人民大学劳动学院院长曾湘泉看来，这份“难产”的《意见》虽然终于出台，但在具体落实中还是要经受考验，更何况分类清理工作仅仅是拉开改革的序幕，具体改革的过程困难尚多。

改革中将触动到的利益关系是他所关心的重点，“事业单位种类多，涉及到的群体庞大，利益关系复杂，所以改革起来不会那么简单，需要很多扎实的配套工作。”他同时也就网民关心的问题提出看法，认为改革不能是“甩包袱”，对于改革后的管理问题、养老保险等利益问题都要进行科学设计。

白智立同样向《中国新闻周刊》表达了类似忧虑，“改革要面临的最大困难应该是因人事变动而产生的利益变化”，尤其是一些既得利益者，或将承受改革导致的利益剥离之痛，并且身份制将彻底被打破，行政的归行政，事业的归事业，难免会对一些人形成压力。

另外，他对于在教育、医疗等公共服务领域全面引入绩效工资制持审慎期待的态度，“绩效制度设计的合理与否，可能会影响这些单位提供服务的质量。”

《意见》也在字里行间强调统筹兼顾的理念，要求“注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系”。

吴江最关心的是分类清理工作，“目前最大的难点是如何分类清楚、清理到位。”不过，他也认同关涉养老保险等的利益改革和治理结构、监管等改革，“都需要‘深水区的改革，这些绝对不是5年能够完成的任务，而需要一个过程。”

至于大家都关心的利益问题，他则有不同看法，认为改革不可能保证每一个人的利益不受触动，而是要看整体，“整体改革是增量改革，就要予以肯定”，增量的意义在于改革后这些单位所提供公益服务的质量，其出发点是否是满足老百姓的基本公共服务需求。

“改革的最大受益者必须是老百姓，如果事业单位服务的对象也就是老百姓的利益没有保證，改革就是失败的。”吴江最后说。