法治湖南铿锵前行

湖南，在中国的法治道路上，从来没有失去敢为人先的精神和勇气。2008年4月，《湖南省行政程序规定》以湖南省政府第222号令公布，并于同年10月1日起施行。10月，湖南首次实行“开门立法”，省政府召开政府立法计划编制听证会。2009年7月，《湖南省规范性文件管理办法》正式公布实施。2010年4月，《湖南省规范行政裁量权办法》正式实施，这是我国第一部全面规范行政自由裁量权的省级政府规章，开创了规范行政裁量权法制化的先河。8月，省委、省政府作出了《关于加快经济发展方式转变推进“两型社会”建设的决定》，正式提出了“建设法治湖南”的明确要求。2011年5月，《湖南省政府服务规定》由省政府制定通过，并于10月1日实施。7月，《法治湖南建设纲要》获省委九届十三次全会一致通过。

法治中国刮起强劲的“湘旋风”。湖南在法治领域的一系列举动，在全国引发震动。法治的和谐，已成为助推湖南发展的重要内容。

打造“法治湖南”名片

早在1998年，省委、省政府就提出了“依法治省”的方略。近年来，湖南在加快经济社会发展的同时，不断加强法治建设，全面推进地方立法、依法行政、司法体制改革、基层民主法制建设等各项工作，全省法治化水平明显提高。2010年，根据科学发展的新形势、人民群众的新期盼和社会环境的新变化，湖南又进一步明确提出建设“法治湖南”的战略任务。“法治湖南”的提出，标志着湖南法治建设进入了一个新阶段。

2011年5月，《湖南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》出台，以“加强民主法制建设，建设‘法治湖南’”为题，提出了“十二五”“法治湖南”建设的内容和思路。几乎在同时，《湖南省法治政府建设十二五规划》出台，明确了湖南法治政府建设的任务和途径。7月，《法治湖南建设纲要》出台，全面提出了“法治湖南”建设的目标和任务。3个文件出台，打出“法治湖南”建设一套完整的组合拳。“法治湖南”，成为湖南一张沉甸甸的名片。

为了推动“法治湖南”建设深入持久开展，使“法治湖南”建设形成合力、形成机制、形成声势，湖南省委、省政府要求，打一场“法治湖南”建设的整体战：强化组织领导，建立“法治湖南”建设的保障体系。省委、省政府要求，在党委统一领导下，形成人大、政府、政协、司法机关各司其职、各负其责，全省人民群众广泛参与的推进机制。做到健全工作机构，健全工作机制，健全考核体系，明确党委书记是第一责任人，将“法治湖南”建设列入领导干部政绩考核的重要内容。

制定工作规划，确定“法治湖南”建设的目标任务。规划是“法治湖南”建设的蓝图，也是“法治湖南”建设的向导。《湖南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《湖南省法治政府建设十二五规划》、《法治湖南建设纲要》这3个纲领性文件，已经成为全省上下自觉履职，奋勇争先，全力推动“法治湖南”建设的行动指南。

推进民主建设，筑牢“法治湖南”建设的政治基础。坚持和完善人民代表大会制度，通过各种相关制度、规则、机制的完善，实现党的领导、人民当家作主、依法治国在“法治湖南”建设实践中的有机统一；坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥政协和社会各界人士在“法治湖南”建设中的建言献策、参政议政、民主监督作用；加强基层民主政治建设，创新工作载体，调动全省基层群众参与社会管理和公共服务的积极性。

加强队伍建设，形成“法治湖南”建设的人才保障。省委、省政府强调，要按照合格、公正、文明的要求，不断提高行政执法队伍、政法队伍的政治素质、法治观念和业务能力；要充分发挥政府法制队伍在依法行政中的重要作用，全面提高公务员依法办事的能力和水平；要加强法律服务队伍建设，着力培养一批具有国际眼光、精通涉外法律业务的高素质律师人才。

率先建成法治政府、完善裁判文书上网制度、加强公民意识教育……一系列的新举措、新要求，展现出湖南人在法治道路上不懈探索的情怀。法治湖南，从此掀开崭新的一页，向着科学发展、富民强省扬帆起航！

立法驯服“官权”的湖南现象

驯服“官权”，防止公权异化，最重要的途径是彰扬和落实“民权”，着力实现“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。扎扎实实从党内民主、基层民主自治做起，实行政务公开，给舆论监督更多的自由和更大的空间——让“官权”老老实实做社会公仆，服从民意，全心全意为人民谋幸福。

有统计表明，我国绝大部分法规草案由立法机关委托政府职能部门起草。由此引起的部门利益法制化现象屡屡显现，部分草案不可避免带有部门利益色彩，特别是在人财物权以及行政许可和行政处罚权方面的“权力抢滩”现象比较严重。

在湖南，民主立法将驯服“官权”的利剑直指部门利益法制化之弊。

2003年10月30日，湖南省人大常委会会议室，国徽高悬。来自全省各地各行业的16位公民作为听证陈述人，在湖南首次立法听证会上慷慨陈词，对正在审议中的《湖南省禁毒条例（草案）》提出建议和意见。

听证会上，陈述人畅所欲言，围绕焦点问题，甚至展开了激烈辩论。人民群众的意见和建议得到充分表达，立法不再是象牙塔里的事情。从2003年到今天，开门立法、公开听证，在湖南已是常态。

2011年5月1日，《湖南省募捐条例》正式实施。这是我国第一部专门规范募捐的地方性法规，在全国范围内引起广泛关注。民政部称赞该条例“为国家层面的慈善立法提供了‘先行先试’的经验”。

一部法规的诞生，要经过提案、审议、通过、公布4个程序。在这简单的8个字背后，凝聚着立法者的心血，更集中了全社会的立法智慧。《湖南省募捐条例》的诞生，就与一位普通市民的建议分不开。

2009年，湖南省政府法制办向社会公开征集2010年立法计划。株洲市民肖力扬向省政府法制办写了一封电子邮件，建议加紧制定与募捐有关的法规。

让权力在阳光下运行，实行从依据到决策、执行、结果全过程动态公开，能有效地促进党政机关公职人员干净干事、高效办事。湖南公布了“权力清单”，对1800余部法律、法规、规章进行全面梳理，将法定的行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收等行政权力向社会公开，接受人民群众的监督。还积极探索行政会议公开、邀请市民旁听会议、新闻媒体现场直播等形式，主动接受民众监督。

湖南地方立法走在全国前列。湖南诞生了中国第一部规范外来物种管理法规、中国第一部小型农田水利法规、中国第一部关于林产品质量安全的地方性法规、中国第一部省级行政区机场管理综合立法、中国第一部关于土地开发整理的法规。

阳光是最好的“防腐剂”，党委、政府服务只有在阳光下运行，行为才能更规范，服务才能更到位，人民群众才会更放心、更满意。为确保权力在阳光下运行，湖南推行和完善了一系列制度和机制：党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，党务公开制，党内情况通报和党内事务听证咨询制度……一个个破冰之举，让老百姓深切感受到了什么是“一切为了群众满意”，什么是“一切为了方便群众”。

2010年9月，《湖南省市（州）、县（市、区）党委常委会讨论任免干部实行票决制的办法》出台，从制度层面对全省干部选任工作进行规范。任免干部票决制的出台实施，将党委常委会讨论干部的形式从“少数人定调”变为常委会成员一人一票、同票同权。

“群众不提名，干部当不成；党员不放行，难进支部门。”2009年，溆浦县委对全县村支部进行换届。选举主要采取了“公推直选”的方式，村支部的初始提名权，第一次从上级党委交到了普通党员和群众的手中。桥江镇小水田村346户，参加公推的多达336户。选举当天虽说正逢农忙，但村委会后院草坪坐满了卷着裤脚、戴着草帽的村民。

湖南基层民主选举发韧于农村、成熟于农村，最终推广到城市社区。2009年3月28日，长沙市开福区湘雅路街道格外热闹，上麻园岭社区换届选举正在举行。社区选民们手持选民证，和他们未来的“当家人”面对面。大家发现，8名候选人中有7名是他们身边的社区居民。在开福区第七次社区居委会换届选举中，544名社区班子成员均由选民直接选举，而其中60%的社区班子成员来自最基层的社区居民。

创建法治政府的湖南样本

依法行政的一个关键，就是加强对行政权力的规范，用法律保证决策的科学性，制约行政权力滥用。2010年3月，温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上指出，按法定程序办事，是依法行政的重要内容，也是依法行政的重要保障，并强调建立和完善行政程序。

为保障行政权力的依法行使，湖南勇于探索，先试先行。2008年4月，率先在全国出台地方性规章——《湖南省行政程序规定》（以下简称“《规定》”。这部自我设限的专门法规，开启了一次行政机关的自我革命，引起了国内外的广泛关注。《规定》的核心是公开、参与、效率、问责，实施中收到了良好效果。

《规定》的最大亮点之一，就是规范政府工作流程，明确规定重大行政决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等5个必经程序。《规定》实施后，湖南以强化重大行政决策听证会为突破口，大力推进科学民主决策。

为了推进《规定》的贯彻落实，湖南省政府出台了对《规定》起支架性作用的3部重要政府规章：《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省规范性文件管理办法》和《湖南省实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉办法》。这3部规章的出台，标志着《规定》的配套制度框架已初步形成，形成了推动《规定》贯彻实施的“三驾马车”。

2009年10月，湖南制定出台的《湖南省规范行政裁量权办法》（以下简称“《办法》”），是我国第一部全面规范行政裁量权的省级政府规章。《办法》首次提出和确定了行政裁量权的“综合控制模式”，采取源头控制、规则控制、程序控制、基准控制、案例控制“五项基本制度”，对行政裁量权进行全面、系统的规范，细化裁量权力，缩小自由空间，从源头上预防和减少了行政争议。《办法》还为行政执法中的“钓鱼执法”、“放水养鱼”、“顶格罚款”、“多头执法”、“重复检查”等顽疾开出了针对性药方。

《规定》和《办法》，在全国率先尝试将行政权力关进“笼子”，是一次建设责任政府、规范政府、法治政府的有益探索，为推进民主执政、科学执政、依法执政提供了制度保障，也为推进湖南的科学发展、富民强省找到了执政落点。

为了与《规定》和《办法》配套，提高行政行为的质量，2011年5月，《湖南省政府服务规定》由省政府制定通过，并于10月1日实施，成为全国首部关于服务型政府建设的省级地方性规章。

5年来，湖南坚持以制度建设为龙头推进依法行政，先后出台了一系列规章，在依法行政制度建设方面率先在全国取得了重大突破，创造出多项全国第一。初步形成了以“一规划两规定六办法”为主要内容的具有湖南特色的依法行政创新制度体系，被誉为法治政府建设的“湖南样本”：

“一规划”是指2011年5月出台的《湖南省法治政府建设十二五规划》，将法治政府建设纳入国民经济和社会发展五年规划，并与“十二五”时期的各项工作共同谋划、共同推进。

“两规定”即《行政程序规定》和《政府服务规定》。

“六办法”是指：《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省实施〈政府信息公开条例〉办法》、《湖南省依法行政考核办法》、《湖南省行政执法案例指导办法》、《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》。

《行政程序规定》和《政府服务规定》都是湖南省在国家层面没有立法的情况下，先行先试大胆创新的结果。2010年11月8日，国务院出台的《关于加强法治政府建设的意见》，吸收了《行政程序规定》中的行政决策程序、规范性文件“三统一”制度、行政执法证据制度、规范裁量权制度、行政调解制度等多项内容。

法治改变湖南

世界银行的研究表明，法治程度可决定一个国家57%的无形资本价值。可见，法治环境已成为一个地方的核心竞争力。

中共湖南省委、省政府反复强调，抓“法治湖南”建设，就是抓发展的软环境，就是抓发展的长远竞争力。

创新政府管理，推进依法行政，进一步优化了湖南的经济社会发展环境。某世界500强企业的中国区域总裁，在回答媒体为何将投资50亿元的项目从外省移师湖南时说，除了区位交通优势之外，最重要的是湖南制定并实施《湖南省行政程序规定》，这种让人放心的制度是促使其改变决策的关键因素。

一个稳定、可预期、公开、公平、公正的法治环境正在三湘大地形成，对湖南在新的更高起点实现又好又快发展，起到深层而长远的推动作用。2009年，为搭建法律理论界和实务界沟通的桥梁，研究服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设中的前沿理论和实践问题，由湖南省政府、中国行为法学会和中南大学共同发起创办了“法治政府·南岳论坛”。目前已成功举办了四届，已成为湖南省乃至中国法律界、法学界、学术界的一个特色品牌。

“两型社会”法治建设是湖南地方法治建设的重要组成部分，是法治湖南的特色和亮点。用法治引领“两型”，是世界范围内推进“两型社会”建设的一条重要经验。在立法方面，湖南近年来先后制定和起草了《湖南省长株潭城市群区域规划条例》、《长株潭生态绿心保护条例》、《湖南省湘江保护条例》等重要法规规章。在执法方面，湖南正在大力推进资源环境行政执法体制改革，探索在资源环境领域开展相对集中行政处罚权，相对集中行政许可权等工作，实现综合执法，提高执法效能。

从2007年开始，湖南已经关停洞庭湖区不达标的造纸企业达234家，目前已经启动了湘江流域重金属污染治理等十大环保工程。在监督方面，湖南进一步完善了环保信息公开机制和公众参与机制，加大对“两型社会”执法的人大监督。2011年，湖南省人大常委会组织开展了环长株潭城市群“一条例一决定”的执法检查，加强了对环境和“两型”的检查和民主监督。

中共湖南省委、省政府以生态建设、节能减排和环境治理为重点，发展绿色产业，倡导绿色消费，弘扬绿色文化，探索资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，在坚守绿色底线的前提下，进入了科学发展的“快车道”，并实现了“弯道超车”，连续三年GDP总量进入全国前十行列，GDP增速超过全国平均水平。

当前，湖南民间创业热情高涨，经济发展得到提速，国内外各大银行资本、私募基金、风险投资等各种生产要素加速聚集湖南，世界500强企业有50家落户湖南，长株潭城市群“两型社会”建设加速推进，成为国内最具投资价值的区域之一。

法治既是发展的重要保障，又是发展的重要动力。在当前社会结构深刻变化和利益格局深刻调整的情况下，抓“法治湖南”建设，就是抓保障人民当家作主，就是抓社会管理创新，就是抓保障和改善民生。

——推进司法公正。5年来，全省政法机关认真贯彻落实中央司法体制改革重大部署，着力解决影响公正司法的体制性、机制性、保障性问题，已经取得重大进展和明显成效，为全省经济社会又好又快发展营造了和谐稳定的社会环境和公平正义的法治环境。特别是抓住群众反映强烈的问题，加大了对司法腐败案件的查处力度，进一步纯洁了司法队伍，提升了司法服务品质。

——坚持为民司法。省高级人民法院出台《为保障和改善民生提供优质法律服务的指导意见》，着力解决“打官司难”、“申诉难”、“执行难”等问题。全省法院共为经济确有困难的当事人依法缓、减、免诉讼费1.4亿余元，立卷复查案件1.88万件，执结各类案件26.35万件。全省检察机关积极参与整顿和规范市场经济秩序工作，依法开展民事审判和行政诉讼监督，从严查处职务犯罪。5年来，共立案查处贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件6716件8663人。全省公安机关出台《服务经济社会发展和人民群众15项措施》，公安办牌办证服务场所普遍实行“一窗式受理”、“一站式服务”，简化审批和办事手续，为群众提供优质高效服务；严厉打击垄断经营、强揽工程、欺行霸市、非法集资等违法犯罪。

——化解社会矛盾。5年来，全省政法机关正确处理改革、发展和稳定的关系，不断完善矛盾纠纷化解机制，注重事前预防、事中调处、事后处置，取得了良好效果。省委、省政府把建立健全重大事项社会稳定风险评估机制，作为促进科学、民主、依法决策，防范社会不稳定因素的重要措施，2008年正式启动这项工作，2011年专门下发《重大事项社会稳定风险评估办法》，从评估范围、评估程序、评估方法等方面作了明确规定。在省、市、县三级成立了涉法涉诉联合接访中心，认真解决群众合法诉求。省联合接访中心自2010年5月成立至今，已接待群众来访3433人次，化解老访案件280件。

——创新社会管理。近年来，全省政法机关坚持“民生优先、服务为先、基层在先”的基本要求，大力推进社会管理创新，着力解决影响社会和谐稳定的突出问题，积极探索具有时代特征、湖南特色的社会管理新路。在维护公共安全上，注重打防结合，强调预防为主。近年来，随着社会治安向社会管理的转型，着重抓好综治工作体系建设。同时，按照最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素的总要求，特别加强了社会管理创新项目建设，省、市、县三级共规划项目3227个；在全省14个市州全面开展社会管理创新综合试点工作，明确省级试点单位14个，增强了工作的针对性、系统性、科学性。

——培育法治文化。5年来，全省积极贯彻落实“五五”、“六五”普法规划，围绕中心、服务大局，求真务实、开拓创新，坚持学用结合、普治并举的工作思路，开展法制宣传教育，营造出学法知法、用法守法的良好社会氛围。开展全民普法、“法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业”。据不完全统计，2008年9月以来，省直党政机关举办的各种法制讲座近400场次；每年举行全省性普法考试，参考公务员达150多万人次；举行了1000多场次的重要公共政策出台听证会，有效增强了全省人民的法治观念。

法治湖南，正快速、高频地进入现代中国的视野。一个生机蓬勃的法治春天，正在向我们走来。◇