民生保障的制度性設計

2012年11月13日下午，澳門特區行政長官崔世安依例在立法會發表題為《增進民生福祉 立足長遠發展》的2013財政年度施政報告，這是崔特首任內的第四份施政報告。它是對過去一年的施政表現進行總結，同時也對未來一年的重大民生問題提出計劃和具體的政策和方向。2013年施政報告高度聚焦民生問題，釋出醞釀決策“民生福利常態化”的信號，凸顯特區政府對施政思維和方法做出的轉型。

施政報告共分“前言”、“構建施政長效機制，共建共享發展成果”、“建設世界旅遊休閒中心，推動經濟適度多元發展”、“強化政府運作機制，提升公共行政效能”及“結語”五個部分。從內容上看，施政報告將主要篇幅放置在明年度的施政重點方面。對今年度的工作總結，相比往年更為簡練，甚至沒有以單列章節處理，只是以前言的形式一帶而過，對於取得的成就，更是點到即止，反映了特府施政方面的簡約低調風格。

眾所周知，施政報告雖然由特首宣讀，但它並不完全是特首的個人意志，也不代表撰寫人的意志，而是代表整個特區政府的立場。作為這一種正式、權威的政治文本，“施政報告由其權力——即代表政府立場——決定其是政府發表觀點、表達立場的重要渠道”（王加林），也是向本澳社會宣傳政府施政取態的最廣泛渠道。正是基於此，施政報告中蘊含的政治厚度值得回味，其中的兩大亮點尤為值得解讀。

一、民生保障的頂層設計

近年來，特府施政報告的主線就是“民生”，尤其是第三屆特府上任以來，施政之民生路線日漸清晰。總覽2013年度施政報告，最大特色是主打民生，強化以民為本，積極回應了本澳社會和市民的民生訴求，並提出一系列具體解決辦法和應對措施，切實做到施政為民、紓困濟民的政策意圖，能夠鮮明、有力、準確地回應當前澳門社會面對的主要問題和民意關注的焦點所在，這也折射出現屆政府對施政理念的理解漸入佳境。

回顧崔特首任內四份施政報告的主題，可對第三屆特府的施政理念作一管中窺豹般的梳理。2010年3月，行政長官崔世安發表第一份施政報告，主題“協調發展，和諧共進”；同年11月中發表第二份施政報告，主題“落實科學施政，規劃發展藍圖”；2011年11月發表第三份施政報告，主題“推動經濟適度多元，提高民生綜合水平”；2012年11月發表第四份施政報告，主題為“增進民生福祉 立足長遠發展”，可以說，3年多來，在特府的施政報告中，一條主線已經非常清晰，那就是民生、以人為本、以民為念，尤其是在最近兩次的施政報告中，民生主題得到空前強化，並且各有側重。如果說2012年施政報告中，關注民生的出發點是“共享發展成果”；那麼在2013年施政報告中，關注民生的出發點則進一步昇華為“構建長效機制，確保民生福祉”。因此，我們認為，崔政府以民生為目標的施政路徑，是一個逐步強化、梯次深入的過程。這是政府可喜的進步，也反映了政府在施政轉型方面的心得和體會。

回過來看，可發現2013年度的施政報告，是2012年度施政報告的延續和昇華，很多政策沿襲了2012年的提法和做法。或許正是這樣的原因，本澳社會有批評聲音認為“了無新意、缺乏創新”，我們顯然不太贊同這樣的觀點。因為，作為政府施政綱領的政治文本，政策的連貫性和系統性，遠勝於為創新而創新的政治作秀。事實上，評價施政報告的成功與否，所謂的創新性或者所謂的新意，在成熟的政治家看來，從來都不會作為重要指標來考量，正如我們不能因為一個女孩子的頭髮顏色而去否定她精美的五官一樣。

特別是，本澳雖小，但也關係著50多萬民眾的生計福祉，因此，民生政策必須建立在循序漸進、平穩連貫的基礎上，一曝十寒、朝令夕改的政策是施政大忌；坦率地講，事關50多萬人的民生政策，在短短一年內究竟能夠被消化和吸收多大程度，我們其實一直抱有懷疑態度，因此，我們歡迎政府把下一年度的施政理念與公共政策和上一年度有機地銜接、整合起來，正視政策的消化週期，提高政策的有效性。我們甚至主張出現3年或者5年的中期公共政策規劃，漸進式、系統化地統籌安排，給政策一點耐心和時間，確保政策的落實和執行。

因此，2013年度施政報告中指出，特區政府努力不懈地構建施政長效機制，以實現民生綜合水平的持續提高。我們認為，這種提法表明特府的民生政策開始進入制度性保障階段，表明政府施政方向和方法的雙重定位革新。

關於未來的長效機制建設構想，施政報告不惜筆墨，著重從四個方面進行了闡述，分別是社會保障長效機制、醫療系統長效機制、教育系統長效機制、住房保障長效機制，涵蓋了“老有所養、病有所醫、少有所教、居有其所”的民生願景，這種制度性的保障措施將最大程度地保證“全民共享發展成果”，擺明了政府未來在民生改善領域的基本思路，即一是高度重視、統籌保障與改善民生措施，並在政府戰略層面進行頂層設計；二是高度重視政策的穩定和連貫，以達到提升信心和促進認同的目標；三是高度重視措施保障與改善民生的基本制度安排，這就說明特府在未來的民生保障上，會逐步強化政府的制度設計與安排，淡化派糖等應急性的紓困措施。

長期以來，本澳由於社會問題的多變和複雜，並且迫於經濟發展的壓力，相應的社會政策缺乏長效的運行機制，往往表現出易變、短視和運行不暢、有效性衝突的特點，造成了資源的大量浪費，政策目標也大打折扣。在成熟的社會，科學長效的運行機制可以有效地避免社會政策的短期性、間斷性、反復性、不協調性等負面效應，實現社會政策運行的高效性和可持續性，節約大量的行政資源的同時，也可以提升民眾對政府的信心和認同。

因此，我們認為，2013年度施政報告，將長效機制建設作為施政重點之一，是特府審時度勢、與時俱進的結果，也體現出現屆政府的基本施政思路，向外界釋放一個清晰的信號，即在本澳經濟形勢總體趨好的階段，政府積極回應社會訴求，主動拿出更大的力量解決民眾最關心的問題，制度化地解決社會問題，並上升到社會建設的層面。這無疑是今次施政報告最大的亮點之一。

二、施政報告的檢討精神

縱覽過去幾年的施政報告，無論從內容上，還是在體例上，其實都已形成比較固定的邏輯格局和編排。總體上看，既談成績，也談問題，但作為政治性文本，鮮有檢討政策得失之詞。但2013年施政報告中，罕有地出現多處檢討、反省，令人為之耳目一新。

施政報告中，在談及巴士問題時，就直言不諱地指出“我們明白，新巴士服務模式與居民的出行需求仍存在一定的差距”；再有，在談及科學施政時，施政報告略顯無奈地坦陳“然而，經驗表明，政府在推出政策後，因為執行力的問題，效果有時未能盡如人意。面對這些問題，我們需要徹底檢討並積極改善”。

這兩處檢討，雖只寥寥數語，但卻意味深長。一般而言，施政報告不會明確講政府工作存在的缺點，而是用面臨的挑戰、施政尚有改善的空間或者經濟社會發展中存在的問題代替對政府施政表現的檢討和反思，這是政治性文本的慣用辭令。因此，當今次施政報告中多處出現的檢討、反省時，確實讓觀察者看到了特府務實、審慎、客觀的一面，讓民眾看到了政府施政的誠意，這也是今次報告的又一最大亮點。

事實上，施政報告儘管是宣讀給全體立法會議員審議，但更是讀給全體澳門居民審議，向本澳社會報告施政中的失誤與反思，檢討工作中的缺點，是一個政府向民眾負責的表現，是一個好的施政報告應有之義。然而即便如此，在如此重要的場合，在如此正式的文本中，特首代表的特府以此姿態反思政策得失，坦陳不足、痛心疾首，折射的信息意味深長。

特首在施政報告中主動“認錯”，不僅在於彰顯政府敢於面對問題的勇氣和決心，更表明政府致力於糾正本澳官場中普遍蔓延的行政倫理偏失。在官本位的文化中，官字兩張口，大話、假話、空話隨口就來，唯獨不肯認錯，更不會道歉，當然也就談不到檢討和反思，即便在黑沙環毒氣致人亡、善豐花園冧樓危機等惡性事件面前，本澳官員依舊以“嘴硬”坦然面對血淋淋的現實，無絲毫反思和檢討，簡單地推卸責任，或將事件定義為“事件的巧合及罕見程度，等同中六合彩頭獎”，或講“事件是好特別好特別的事件”，冧樓死人都無法觸動官員的惻隱之心，足以說明行政倫理的嚴重偏失。

行政倫理偏失的最直接後果就是官員對民眾的冷漠，也是取信於民的主要障礙，而官員冷漠的根本原因在於一些行政部門“缺乏對民眾負責的倫理向度，或者說在行政倫理中，這個向度沒有被放在最重要的位置；也許對部分官員來說，這個向度根本就是一個虛擬的，不需要實際遵循的”（劉曙光）。針對這樣的問題，顯然特府已有足夠的認識，因為施政報告中提出，特府將“開始實行領導官員的績效評審制度，促進和增強公務人員的責任感、服務意識和職業倫理修養，目的在於從制度上提升政府的施政效能。”以績效考核來促進公務人員的行政效能，從方向上講無疑是正確的，但前提應該是將對民眾負責作為行政倫理的最高準則，並且將這一準則制度化，加強問責制的落實和執行，以制度來約束官員的言行，以懲戒措施來提升官員的責任心，這恐怕是本澳行政倫理建設，也是官員隊伍建設首先必須解決的方向性核心問題。

可喜的是，特府決策層對此問題已有明晰的共識，並且特首在施政報告中都有垂範之舉，主動檢討、深刻反思、勇於擔責，我們相信，施政報告中的檢討、反省，將對蕩滌本澳官場漠視民生、推諉責任的陋習起到助推作用。

施政報告篇幅有限，又要回應社會上林林總總的訴求，因此在內容上就要涉及方方面面，所以要盡可能以比較簡短的語言把各種各樣的問題包容在一起，因此，其原則性是首當其衝的，換言之，施政報告只能作出原則性的安排，並不能在實施方案上作出安排。因此，落實施政報告的原則安排，就必須依靠各司施政方針的具體辦法來落實和實施，將原則性的安排細節化、具體化，唯有此，才能確保施政報告的原則安排得以正確實現。但近日來立法會進行的各司所轄領域的施政方針辯論上，各司長官面對議員的發問，在某些問題上依然無法交“合格答卷”，甚至含糊其辭，顯然說明準備不足。這也足以提醒我們，施政報告的重點依舊要回歸到“施政”上，回歸到執行層面，這雖然是另一個問題，但卻是最重要的問題！