问题的来龙去脉

一场关于“美牛”的争斗

民进党“立院党团”采取坚壁清野的“焦土策略”，终于让国民党在6月15日本会期结束前解禁美牛进口的希望成为泡影。“美牛”案持续近十年，它为何在台湾掀起如此轩然大波？

自2003年12月美国首度发现疯牛病以来，台湾要不要进口“美牛”就成为一大难题。2005年4月，在陈水扁执政时期，时任“行政院长”谢长廷恢复进口了美国牛肉，6月再度因疯牛病考量而禁止。2006年1月，苏贞昌担任“行政院长”时，有条件地开放美国牛肉的进口，但仅限于30个月以下发病风险较小的小牛，并禁止带骨牛肉进口。10月，台湾当局将“美牛”饲养过程中用于增加瘦肉含量的瘦肉精列为动物用禁药；养猪户一旦被查获使用，可依法处以四个月有期徒刑。2007年，陈水扁私下对美国承诺，只对进口的美国猪肉检验瘦肉精，对牛肉放水，导致10万吨含瘦肉精的美国牛肉流入台湾市场。

政党轮替后，马英九当局于2009年预备扩大美国牛肉的进口，引起民间反弹，导致“国安会秘书长”苏起去职，后来“卫生署”订出“三管五卡”的行政措施，宣示绝不会让有“疯牛病”疑虑的部位进口，但其后美国牛肉又被检验出瘦肉精。由于瘦肉精在台湾被视为禁药，台湾“卫生署”下令禁止进口含有瘦肉精的美国牛肉，此举引发了美国的不满，美国中止了与台湾的贸易暨投资框架协定（TIFA）谈判。马英九连任后，在胜选次日向美国学者表示要解决美国牛肉的进口问题。4月27日，美国境内再度发现疯牛病病例，民进党携亲民党、台联党联合提案，要求封杀所有美国牛肉及相关制品的进口，在部分国民党“立委”缺席的情况下，提案险些通过。6月5日以后，国民党祭出“甲级动员”力推事关“美牛”解禁的“食品卫生管理法”修法，但由于民进党长期霸占主席台导致议场瘫痪不得不铩羽而归。目前，朝野政党协商在7月下旬“立法院”召开“临时会”再度审议“美牛”案。

当前，“美牛”问题的核心是瘦肉精的使用问题。对于瘦肉精的使用，当前主要国家和地区的规定各不相同。中国大陆与欧盟都禁用任何形式的瘦肉精。日本、韩国、新西兰虽然禁止国内肉品使用瘦肉精，但允许瘦肉精在动物体内的残余含量低于10ppb（1ppb是指重量的比例为十亿分之一）的肉类进口。联合国食品法典委员会（Codex）7月2日举行了一年一度的会议，讨论瘦肉精残留标准，由于正反两方各执一词，很难产生一个统一的标准， 所以在“美牛”的开放问题上，马英九也很难借此作为依据。

在“美牛”所使用的瘦肉精对人体有多大危害在科学上尚无定论情况下，台湾民众普遍对开放含有瘦肉精的美国牛肉心存疑虑。此外，台湾不愿开放“美牛”的进口还涉及台湾猪农（台湾养牛户相对而言较少）的利益。随着猪肉价格的大幅下降，马英九当局很难让养猪业者相信其有能力保证“进口含瘦肉精的美国牛肉不会影响猪农利益”。既然如此，马英九当局为何又要在此时强制台湾开放“美牛”的进口呢？

首先，来自美国的政治压力无法抗拒。台湾是美国第五大农产品出口地区，在日、韩相继开放“美牛”进口后，台湾便成为美国的主要进攻目标。攻下台湾后美国可继续对欧盟特别是中国大陆施压，以进一步扩大市场。因此，在台湾“大选”结束后，美方已经失去继续等待台湾开放“美牛”的耐心，明确表示开放“美牛”是台美关系进一步深化的前提。前美国在台协会台北办事处长司徒文就明确表示，“美牛”争议是台湾实施贸易保护的具体象征，如果台湾当局禁止“美牛”进口，就很难与美国重启台美自由贸易协定谈判。同时，就台美关系而言，美国大选6月起跑，11月间投票，为避免解禁“美牛”卷入大选纷争，波及台美关系，台湾处理“美牛”议题的最佳时机是在6月前后。

其次，来自韩国的经济竞争压力与日俱增。台湾主要竞争对手韩国与美国签署的自由贸易协议（FTA）于3月中旬生效，而韩国与欧盟签署的自由贸易协议也已经生效，与中国大陆已展开FTA洽谈。如果因“美牛”议题使台美TIFA复谈受挫，未来能否获得美方支持加入跨太平洋伙伴关系协议（TPP）也有很大疑问，台湾产业界将面临丧失竞争能力的严峻挑战。“美牛”案越是往后延迟，台美自由贸易谈判越是相应往后延宕，台湾产业界的损失越大，与已经拥有关税优势的主要竞争者韩国的差距就会越拉越大。

“美牛”案关系台湾其他重大法案的推动时程。“美牛”案与“证所税”复征、“国家通讯传播委员会”（NCC）人事案等关系密切，“美牛”案若是不能如期通过，排在议事日程后面的案件就得相应延迟，马英九当前面临的施政困境也就更加难以破除。