论我国区域产业转移的制度供给

［摘 要］区域产业转移和国际产业转移一样属于市场经济条件下产业结构调整和区域产业发展平衡的重要措施和渠道。我国的区域产业转移大多是以行政命令、会议和红头文件的形式来宣传、部署和实施的,这就使得制度供给出现明显不足,这种情况与我国目前的法治环境、政府运作模式以及市场经济运作模式有关。综合各地方产业转移法律制度的经验,需要进一步完善产业转移中的各方面法律法规,以保障我国区域产业转移的有效推进。

［关键词］区域产业转移;行政命令;法律制度;地方经验

［中图分类号］F274［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）1-0095-03

一般而言,产业转移是指在发展环境、资源供给或产品需求条件发生变化后,某些产业或产业的部分环节从一个国家或地区转移到另一个国家或地区的经济行为和过程。产业转移往往以投资形式出现,但本质上是现有生产能力在空间上的整体或部分转移。[ZW(]孙之华：《优化承接产业转移的法治环境促进县域经济发展》,《经济视角》2010年第11期,第19页。[ZW)]区域产业转移和国际产业转移一样属于市场经济条件下产业结构调整和区域产业发展平衡的重要措施和渠道。为了使得国家或地区引导、鼓励或限制产业转移行为规范化和制度化,政府及其部门通常会颁布相应的规范性文件,这些文件连同立法机关颁布的相应规范性文件,我们称之为产业转移法律制度。

1 我国区域产业转移制度供给现状检讨

改革开放以来,我国经历了作为国际产业转移承接国的严峻考验。为了吸引外资在我国投资经营,为了引进外国的先进技术、设备和管理经验,我们不惜制定让国人眼红,给予外资制定超国民待遇的一系列法律法规。[ZW(]叶海林：《终结“超国民待遇”》,《 国际先驱导报》2010年11月29日第2版。[ZW)]改革开放之初提出的优先发展南方和东部沿海地区的战略取得初步成效之后,人们在尝到改革开放带来的甜头之余,国内区域发展的不平衡性、沿海产业升级的压力迫使我们不得不思考并尝试国内区域产业转移问题。在今后的相当长一个时期内,我国除了继续与国际经济对接外,国内区域产业转移问题将是一个重大的课题。

21世纪初,面临着沿海产业升级的主动产业转移需求和中西部地区寻求沿海资金和技术支持的被动产业转移需求,国务院乃至许多地方政府纷纷出台相关的产业转移政策、法规。然而,更多的地方是以行政命令、会议和红头文件的形式来宣传、部署、实施区域产业转移战略的。应当说,地方党委和政府这种强力推进工作的方式在我国效率是非常高的,政府部门运用行政手段来调控经济,似乎也越来越得心应手,但从长期来看,其潜在的危险性就会暴露出来。因此,现代市场经济需要从行政命令支配的经济转变为一个规则透明、公正执法的法制经济。[ZW(]吴敬琏：《辩证地看以行政手段调控经济》,《北京日报》2011年3月7日第3版。[ZW)]要顺利实现这个转换,就需要明确政府行政命令的权威边界,也就是要将政府决策、命令和行政手段纳入法制化轨道。在推进我国区域产业转移的过程中,制度化建设必不可少,特别是在涉及全国产业转移总调控、各区域内产业转移总协调、各区域间产业转移良性互动等方面显得尤为重要。

2 我国区域产业转移制度供给的理论基础

2.1 加快转变经济发展方式理论

党的十七大提出了加快转变经济发展方式的战略任务。加快经济发展方式转变是我国经济领域的一场深刻变革,关系改革开放和社会主义现代化建设的全局。[ZW(]胡锦涛：《在省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上的讲话》,《人民日报》2010年2月4日第1版。[ZW)]转变经济发展方式的战略重点是调整经济结构,而经济结构调整的一个重要方面是加快产业结构调整、推进产业结构优化升级。而加强产业法制建设则是加快产业结构调整、推进产业结构优化升级的法律保证。[ZW(]杨紫烜：《对产业政策和产业法的若干理论问题的认识》,《法学》2010年第9期,第16页。[ZW)]经历了改革开放30多年的发展,许多地方,不管是发达地区还是欠发达地区都不同程度地存在新的产业结构危机和产业层次危机。就全国范围来看,沿海发达地区面临着再一次筛选承接境外国家和地区的有前景和竞争力的新产业,使得本地产业能顺利优化升级。在优化升级的过程中不可避免地要淘汰一批落后产业。在这一过程中,承接新产业不管在地区布局上,还是在资金、技术、人才和政策支持上都应该在全国范围内通盘考虑,而不能任由各地恶性竞争、重复投资。为此,需要有一部能在国家产业结构调整特别是产业转移方面具有指导意义的法律法规。作为一个地区的发展,要实施转变经济发展方式战略,也应当在遵循国家统一部署的基础上充分发挥地方优势。在区域内产业转移和跨区域产业转移中同样需要统一规划、有序进行,否则就会陷入各自为政甚至打乱仗的不利局面。所以,区域内产业转移制度化建设就非常必要了。

2.2 产业政策法理论

在宏观调控法领域,法律与政策的界限已趋于模糊,政策与法有着密切的联系。产业政策法是一种宏观调控法。[ZW(]王健：《产业政策法若干问题研究》,《法律科学》2002年第1期,第23页。[ZW)]就法律属性而言,授权立法是经济法,特别是宏观调控法立法的一个显著特点。宏观调控是国家权力的行使,权力应当受到法律规制。在法治条件下,国家的全部公共权力都必须有法律依据,有法律授权,不应当存在“法外权力”。[ZW(]漆多俊：《宏观调控立法特点及其新发展》,《政治与法律》2002年第1期,第7页。[ZW)]权力应当经过界定和控制,它们的大小、范围和行使方式应以服务于民众权利所需的正当职能活动的需要为限。权力过小过窄,都不能完成职能任务；权力过大过宽,则会造成权力滥用,反过来侵犯和损害普通民众的正当权利。[ZW(]漆多俊：《控权：通向法治之路的关键》,《经济社会体制比较》2006年第3期,第113页。[ZW)]所以,宏观调控法既是授权法又是控权法,而作为宏观调控法重要的部门法,产业政策法同样具有这一特征。

产业转移作为国家产业政策的重要内容,其法律化、制度化需求是非常紧迫的。一方面,国家推行产业转移战略需要得到民众的认可,以法律的形式经由立法机关按照立法程序制定、颁布规范性文件以明确各方主体的权利义务关系,同时授权政府对产业转移战略实施中的规划、目标、原则、行为方式和后果等具体内容加以明确。另一方面,针对行政权力使用过程中潜在的滥用危险,立法机关也没有回避的理由,把行政权力约束在一个既有效又安全的范围内同样是立法机关的职责。

3 我国区域产业转移制度供给的障碍

3.1 法治环境

提到产业转移政策,人们不难理解,而提到产业转移法则往往让人想到方法而不是法律,这一现象与我国法治国建设进程有关,与国民的法律观念有关。长期以来,政策就是法律的观念不仅没有得到有效矫正,甚至将政策与法律混同起来。由于政策与法律不分,也会导致政策取代法律、要政策不要法律,甚至是政策违法。政策违法的现象不仅严重损害了法律的尊严,也会造成严重损害人民民主、损害人民利益、损害社会公平的结果,甚至引发社会矛盾。[ZW(]周媛媛：《正确认识法律与政策的关系》,《市场周刊•理论研究》2010年第7期,第97页。[ZW)]在我国,自发的、纯市场化的产业转移机制并未建立起来,所以,产业转移战略的实施主要还是要靠各级政府推进,而政府在推进产业转移战略中制度化缺失是普遍存在的。有一种批评意见认为,目前所谓的宏观调控措施,包括一些重大产业政策的出台,是没有任何程序规定的。[ZW(]李曙光：《对制定中国产业政策法的几点不同看法》,《法学》2010年第9期，第41页。[ZW)]这种现象暴露出我国包括产业转移政策在内的产业政策重大弊端,那就是其程序和内容的合法性问题。

为此,我们需要正确认识政策与法律的关系问题。对于政策和法律,不存在政策指导法律,法律是实现政策的工具问题。政策就是政策、法律就是法律,二者虽然关系密切,但不能混为一谈。政策必须合法,才能使得政策有民意基础,有法律保障。政策的出台和实施需要遵循法定的程序,以合法的手段和方式达到预期的目的,而不能超越法律甚至践踏法律。这几年我国一直倡导的法治政府、依法治县等理念如能真正全面落实,我国区域产业转移制度供给乃至整个社会经济生活的制度供给将会大为改观。

3.2 政府行政运作模式

我国政府在社会经济生活中的强势地位是毋庸置疑的。这不仅表现在社会批评强势拆迁上,而且在其他社会经济生活领域同样如此,那就是政府一旦要做什么、怎么做是不需要第三方声音的,单方面推进即可。当然,这里并不是全盘否定政府决策的审慎性,其实我国的中国共产党领导下的人民代表大会制度和政治协商制度为党和政府的决策提供了很好的监督和磋商机制,只是法律化不够,法律程序不足,与除了代言机构的民众对话不充分,甚至缺失。这种政府行政运作模式注定了其行政行为的制度供给的严重不足。

在产业转移战略实施中,美国有一个重要的经验可资借鉴。美国政府和私人企业在产业发展、转移过程中,要分工明确。政府要提供基础设施,不但是公路交通,而且包括金融、法律和社会层面。联邦政府、州政府和地方政府需要出台透明的法规和监管条例,同时还要有公共财政和国家标准相配套。一旦政府首先明确了位置,私人企业、市场(包括金融体系)以及技术创新,相继进入了一个均衡、互动的循环。[ZW(]黄杰夫：《从美国产业转移模式看中国低碳城市》,《21世纪经济报道》2010年11月23日第22版。[ZW)]政府不需要包揽一切,甚至绝大多数情况下不需要亲自投资运营,具体的经济行为完全交由私人企业和市场。我国的产业转移园区模式形式上很好,在实际操作中如能改变目前政府几乎包揽一切的状况,则法律制度的供给就水到渠成了。因为没有了政府包揽一切,私人企业和市场行为就必须要有统一的、规范的法律文件作为其经济行为的依据。

3.3 社会经济运行模式

我国自1993年宪法修正案确立社会主义市场经济体制以来,我们就准备着要同世界经济接轨。但是,按照我国加入WTO的承诺,中国政府实际上承认了我国的非市场经济国家的地位。非市场经济的承诺在给我国渐进改革赢得了时间的同时,其消极影响也很快就显现出来。它不仅直接影响了我国的外贸和出口,也间接影响到我国的国内市场,恶化我国外商投资环境,阻碍我国产业结构调整和技术改造。[ZW(]丁国民：《立法破解对华贸易保护危机》,《中国社会科学院研究生院学报》2010年第5期,第79页。[ZW)]这种非市场经济国家地位不仅在我国承接国外产业转移中备尝苦果,而且在国内区域间产业转移中也障碍重重。产业转移实际上是一种市场要素的流转和平衡互动,虽然也分为自发转移、主动转移和被动转移,[ZW(]余 斌、陈秋贵：《论主动式产业转移及相关政策建议》,《重庆工商大学学报》(社会科学版)2010年第2期,第3页。[ZW)]但抛弃市场法则的政府包揽式或单方强势推进式的产业转移似乎只在我国盛行。这种社会经济运行模式与计划经济时代没有质的区别,其结果就是产业转移不需要制度供给,甚至法律制度反而成为绊脚石。

为了使得我国产业转移有法可依、有章可循,其制度化、法律化日臻完善,淡化甚至消除非市场经济的经济运行模式就显得非常重要。

4 我国区域产业转移制度供给之地方经验

4.1 广东

在产业转移推进过程中,广东产业转移工业园建设战略功不可没。[ZW(]翟宏伟、王文森：《广东产业转移初见成效》,《中国信息报》2009年7月22日。[ZW)]广东产业转移工业园建设呈现一个重要的特点就是由政府主导推进,政府实行多种优惠政策,刺激企业落户园区。同时广东产业转移园区建设还存在建设用地指标缺乏、园区建设资金投入不足、产业同构化和用工矛盾突出等问题。

4.2 江苏

江苏的产业转移,既有国际产业转移,又有区际产业转移,更有强势政府作用下的区域内转移；既体现产业梯度转移特征,又体现产业发展理论内涵。江苏省政府将区域产业转移作为促进区域经济协调发展的契机和重要手段,并在政府宏观、微观层面给予相应的制度安排,扫除经济发展的政策障碍。[ZW(]梁幸平、孙 君：《江苏产业转移研究现状与政策评述》,《商业经济研究》2011年第8期,第135页。[ZW)]同时,江苏省政府及相关部门通过宏观和微观层次的相应制度安排,多次出台政策意见,为区域产业转移提供政策和制度支持。

4.3 安徽

在皖江带承接产业转移示范区获得国务院(国函［2010］5号)批复批准设立后,安徽省人大常委会紧接着就出台了《安徽省促进皖江城市带承接产业转移示范区发展条例》等一批配套法律法规和政策,涉及土地、融资、税收等优惠事项。[ZW(]陈偲、史燕君：《安徽“托起”产业转移战略》,《国际金融报》2010年10月28日第8版。[ZW)]安徽的产业转移战略主要是利用其相对优越的区位条件和较好的产业基础,同时秉承重视环境问题,不盲目追崇GDP的理念,在筑巢引凤上下工夫。当然,其政府主导、强势推进的模式仍然明显。

4.4 广西

近年来,广西民营经济抓住东部部分产业向中西部转移这一新的发展机遇,选择主动承接东部产业转移的外源型发展路径,借助政府强大的推动力量获得了快速的发展。广西民营经济承接东部产业转移的主要特点是承接的项目主要来源于珠三角地区、主要落户在桂东地区、主要为工业项目,承接的项目得到金融机构的有力支持等。同时,广西民营经济承接东部产业转移还存在产业发展环境较差、工业园区承接产业转移的载体功能有限、产业配套能力不足、物流业发展相对滞后和产业工人短缺等不足。[ZW(]陈鲁：《广西民营经济承接产业转移的问题及对策》,《改革与战略》2009年第8期，第137-139页。[ZW)]

虽然在产业转移战略上,我国各地做法各有特色、问题表现也各不一样,但政府主导强势推进这一特点是共性的,制度供给不足也是普遍存在的问题。

5 我国区域产业转移制度供给体系设计

5.1 针对国家层面的宏观调控政策立法

2010年9月6日《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》（以下简称《意见》）出台,该《意见》直指当前中西部承接产业转移中的弊端：行政力量干预产业转移,不根据当地资源等实际情况盲目招商,部分地区招来污染企业,大规模上马高耗能企业以及重复东部地区所走的产业转移老路等。为进一步改善中西部地区投资环境,引导和支持产业有序转移和科学承接,该《意见》承诺,将在财税、金融、投资、土地等方面给予必要的政策支持。这一制度设计在法律上属于行政法规,应当说制度建设层级比较高,但仍免不了政府自说自话的嫌疑,谁来制约政府的行为问题就浮出水面了。下一步亟待解决的问题恐怕就是对政府出台产业转移政策的法律依据、程序设计及责任制度加以规范。当然,并不是说一定要针对产业转移问题出台一部法律文件,在法律文件形式上完全可以出台一部诸如《产业政策制定法》之类的规范政府制定产业政策权利、义务、程序、责任等法律文件,或者再粗放一点,制定一部诸如《宏观调控基本法》之类的规范政府宏观调控行为的法律规范。

5.2 针对作为转移方的地方政策立法

在区域产业转移中,产业转移方的逐利动机、转移矛盾和风险的动机、寻求资金出路的动机,甚至是规避法律责任动机都可能存在。对于正常的市场行为,只要不违背强行禁止性规定,法律无须再行干涉。然而对于作为转移方的地方政策的制定,法律并不是无所作为的,而是应当积极跟进,对于需要提倡、鼓励的地方政策和需要限制、禁止的地方政策的制定都应当有法律依据。

5.3 针对作为承接方的地方政策立法

产业转移的承接方通常会有饥不择食和牺牲长远利益换来短期效益的地方政策出台,最明显的现象就是盲目引进“三高一低”产业、没有整体规划的杂乱产业,大肆以土地换投资行为以及短期套取投资不管投资方死活的行为。针对产业转移的承接方,与转移方一样应当对于其符合国家提倡和鼓励的产业转移政策由上位法予以肯定和支持,同时对其可能出现的国家限制和禁止行为的处罚措施也一并由上位法予以规范,从而使得作为承接方的地方政策制定有明确的预期。

5.4 针对产业转移相关区域互动政策立法

国家立法应当支持和鼓励产业转移相关区域制定良性互动政策,以推进产业转移的整体高效、规范运作。对于产业转移的区域间合作,国家予以鼓励和政策优惠的条件、程序等应当有一个全国通用的准则。同时。对于区域间串通损害国家利益和他方利益等恶性合作,国家上位法也应有相关规定加以禁止和惩处。

5.5 我国区域产业转移政策的法制化路径

我国区域产业转移政策走法制化道路应当是社会主义市场经济的必然选择。为此,从法治宣传教育到政府规范性文件的制定程序和内容审查再到政府行为的后果实现制度都应当具体、明确。

首先,法制宣传教育要先行。我国的五年普法规划工作从1986年开始,中国连续实施了5个五年普法规划。当前的第六个五年普法规划刚开始,应当说,和前几次一样,其法制宣传教育的效果是毋庸置疑的。当然,如何避免走过场、形式主义的弊端仍是我们必须重视的问题。就产业转移战略来讲,主要是宣传产业转移的优惠、奖励和惩罚政策,民众、企业以及政府在落实产业转移中的权利、义务和责任,使得产业转移的法律和政策为相关主体知晓。

其次是进一步完善产业转移的相关制度,使得政府和相关主体的行为真正做到有法可依、有章可循,最大限度地避免行为的随意性和政府自由裁量权限过大。

最后是法律监督机制的完善。在产业转移战略推进中,政策和法律的透明、公开和公平尤为重要。同时对于不法行为的检举、追诉机制的畅通以及对检举、控告行为人的保护也是至关重要的。应当说,我国现有的制度设计在这一方面还是有法可依的,只是实际运行中会有不到位甚至形同虚设的情况发生,如何避免这种情况的发生对于法制化进程异常重要。

［作者简介］丁国民,男,福州大学法学院教授,福建省德化县科技副县长。