加快首都经济圈建设的思考

孙志祥

“推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈”是我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中明确提出的战略任务。相对于长江三角洲和珠江三角洲地区，首都经济圈有许多鲜明的特点，也需要从理念、政策、制度等方面进一步创新和完善。

首都经济圈的层次与范围

目前，对于首都经济圈的范围并没有明确的规定，广义上讲，可以包括京津冀甚至环渤海的大面积地区；狭义上讲，应该指以北京市为中心的环首都地区。2010年，河北省明确提出了环首都经济圈的概念，范围主要包括紧邻北京、交通便利、基础较好、潜力较大的13县(市、区)，即涿州市、涞水县、涿鹿县、怀来县、赤城县、丰宁满族自治县、滦平县、三河市、大厂回族自治县、香河县、广阳区、安次区、固安县（后又加上兴隆县）。

根据目前的实际情况，我们认为，首都经济圈的建设应本着先易后难、由近及远、循序渐进的原则，分层次、分步骤实施。现阶段首都经济圈的范围不宜过大，应从狭义的范围入手研究打造首都经济圈的问题。原因有二，一是这个范围具有更强的确定性和现实性。二是这个范围可以避免京津冀三者之间的复杂关系，具有更强的可操作性。如果从京津冀大经济圈的范围入手，不可避免地遇到“单中心”与“双中心”的关系、 “环首都”与“环渤海”的关系、京津分工与合作、以及滨海新区建设定位等多重因素，而这些问题错综复杂，一时间难以解决。因此，当前“首都经济圈”建设应重点与河北省提出的“环首都经济圈”衔接呼应，以“北京+环首都经济圈”为核心范围，并可适当扩展纳入河北省其他一些邻近县市以及天津市部分邻近首都的区县。

首都经济圈的形势与特点

与其他区域发展一体化程度较高的地区，特别是长三角地区相比，首都经济圈具有自身的特点，在某些方面也存在明显的差距，主要有以下方面：

后发优势明显

1982年，国务院决定成立上海经济区，长三角经济圈概念已具雏形。2010年《长江三角洲地区区域规划》终获国务院批准。而国家发改委于2004年11月才正式启动京津冀都市圈区域规划编制。首都经济圈概念的提出和实质性的推进，在时间上比长三角经济区晚了近30年。在这种情况下，首都经济圈的建设“后发优势”明显，可以充分借鉴长三角等地区区域协调发展的成熟经验，吸取教训，少走弯路，降低成本，并采取优化的赶超战略实现快速发展。

综合实力偏弱

长江三角洲地区是我国综合实力最强的区域之一，区域面积21.07万平方公里，占全国陆地面积的2.1％，人口1.56亿，占全国总人口的11.65％。2010年长三角实现地区生产总值8.5万亿元，占全国的21.4%。与之相比，首都经济圈的经济发展水平还存在较大差距。由于狭义的首都经济圈与范围明确的长三角经济圈在面积、人口等方面差距较大，存在一定的不可比因素。因此，我们着重考察和比较了北京市、河北省与上海市、江苏省的有关数据，为增强可比性，姑且以“北京市+河北省”代表首都经济圈；以“上海市+江苏省”代表长三角经济圈。我们比较的指标有面积、总人口、GDP、人均GDP、财政收入、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入等，京冀两省市各项指标之和与沪苏两省市各项指标之和相比，前者的面积是后者的1.88倍，人口是后者的90%，GDP仅为后者的59%，人均GDP为后者的60%，财政收入是后者的69%，城镇居民人均可支配收入是后者的83%，农民人均纯收入是后者的68%。京冀两省市GDP总和占全国的8.5%，而沪苏两省市GDP总和占到全国的14.5%，经济总量上的差距可见一斑。

地区差距较大

经过近30年的建设和发展，长三角地区经济发展的一体化程度得到了很大提高，上海市和周边地区的经济发展水平基本保持平衡、人民生活水平基本相当，江苏省的GDP总量达到了上海市的2.4倍，人均GDP也达到了上海市的71%。江苏、浙江部分地市的人均GDP等指标甚至要高于上海市。江苏省的城镇居民人均可支配收入是上海市的72%，农民人均纯收入则是上海的1.04倍。

相比之下，首都经济圈，特别是北京市与河北省在经济一体化方面的差距显得更为突出，河北省的经济发展水平和人民生活水平在很大程度上落后于北京市。河北省的面积是北京的11倍，人口是北京的3.7倍，但GDP总量仅为北京的1.47倍，人均GDP仅为北京的40%，城镇居民人均可支配收入是北京的56%，农民人均纯收入是北京的49%。

协调力度不足

区域一体化的发展离不开政府的强力推动和组织协调。长三角经济圈持续发展的过程也是政府推动力度不断加大、管理机构不断完善、协调机制不断健全的过程。目前，长三角地区已经建立了比较成熟、完善的组织协调体系和合作机制。这个体系由三个层面组成：“决策层”，即副省(市)长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会” ；“协调层”，即长三角城市市长级别的“长三角城市经济协调会”； “执行层”，即长三角各城市政府部门之间的协调会和协作办(委)。

相比之下，首都经济圈的组织管理机构还很不健全，协调合作机制还很不完善。目前，京冀双方建立了常务副省(市)长层面的定期沟通机制。但在实际操作方面，河北省的积极性更高、力度更大。河北省成立了以省政府常务副省长为组长的“河北省加快环首都经济圈产业发展协调领导小组”及专门的办公室。相比之下，北京市没有成立相应的专门机构，有关工作只是由市发改委的有关处室承担或牵头。

加强首都经济圈建设的建议

首都经济圈相对于长三角经济圈发展较为滞后，这种状况的形成不能排除历史、体制、城市功能定位和宏观政策等因素。面对新的历史条件和现实要求，我们认为应从以下几个方面入手加快推进首都经济圈的跨越式发展。

创新发展理念，增强“主体”和“共赢”意识

一是要强化北京的“主体”意识。北京市作为区域一体化的核心，应进一步切实提高对首都经济圈建设的重要性、必要性、紧迫性的认识，切实增强北京市在一体化进程中的主体性、主导型和主动性，进一步充分发挥首都优势、放大首都辐射效应。二是要强化发展的“共赢”意识。北京与河北“唇齿相依”，应建立起共同发展的战略协同和联盟关系，北京应以更加开放、融合、大气的心态投入到首都经济圈建设当中，进一步充分发挥创新成果的扩散和优势互补的效应，放大本区域的整体竞争力和经济效益。

创新组织体系，提高区域协调的制度化水平

一是北京市要成立专门的工作机构。由于北京市为直辖市，北京市的区县与河北省的地市同级，环首都的14个县区市多为县处级，与北京市的街道、乡镇同级。在行政体制影响力仍然非常强大的背景下，行政级别的限制使环首都县市在与北京市有关部门、区县的沟通协调方面存在诸多不便，急需专门的部门和机构搭建专门的工作对接平台。因此，建议市政府参照我市城乡结合部重点村改造、援助新疆西藏建设等重点工作的成功经验，在市级层面设立由市领导任组长、各有关部门和区县参加的“加强首都经济圈建设领导小组”，下设办公室，可设为正局级常设机构，增加编制，建立处室，组建队伍，明确职能，专门负责制定规划、推进落实、沟通协调等具体工作。二是建立北京市、河北省之间、北京市有关部门和区县与环首都各县市之间，甚至京津冀三省市之间应建立起制度化、长期性的议事、决策、协调、执行和有关部门之间的会商沟通机制，加强工作的组织领导。三是应积极争取中央有关部委的支持，探索在在省市以上更高层面建立区域统筹协调组织和机制的路径和形式。

创新对接机制，开展全方位、多领域的区域合作

一是发展规划实现对接。环首都地区应积极向北京“十二五”规划靠拢。同时，北京也要充分考虑环首都县区的实际情况，进一步加强沟通，尽量保持规划的一致性，实现有效对接。相关产业发展、公共服务、道路交通、科技人才等专项规划的制定也应实现统筹。

二是基础设施建设实现对接。这是推进首都经济圈建设的重要基础工作，特别是道路交通建设已成为加快环首都经济圈建设发展的最大瓶颈，在这方面要重点解决“最后一公里”问题。

三是产业发展实现对接。北京市和环首都地区在产业发展上应实现优势互补，统一布局。目前环首都地区正在重点承接北京的产业转移，承接地区应根据资源禀赋，实现生产要素最佳重组。北京作为全国的科研中心应在高科技等新兴产业方面给予大力的帮助，建立健全北京与环首都县区的人才、信息、技术等方面的双向流动机制，加快建立产权、技术、人才等一体化的共同市场。

四是环境保护实现对接。环首都地区应按照首都环境保护要求，高于首都环境保护标准，继续做好环境保护工作；北京应推行环境保护政策一体化，应建立生态林管护补偿机制，对周边地区群众给予补助，调动这些地区群众建设生态、保护生态的积极性，走出一条促进生态建设管护与农民脱贫致富相结合的协调可持续发展道路，实现源头、源尾一体化管理和生态共建共享，同时，应继续加强与环首都地区在森林防火、有害生物防治等森林保护领域的合作。

（作者单位：北京市委社会工委、市社会办社区建设处）