基于包容均等的现代城市管理制度创新

冯周卓 高梦

导读：城市的包容性发展应该是一种惠及各个民生领域、各个社会群体的发展，应该是一种政府与社会组织协同努力的发展。而当前城市管理制度中却普遍存在着公共服务难以均等化、政府对不同类型企业存在政策偏差、社会组织发展乏力、不同社会群体之间利益冲突等非包容问题。因此，急需在包容性发展理念的指导下，实现城市管理相关制度的创新，包括制定兼顾各个民生领域的城市发展规划、实施以纳税确定常住地的居住证制度、鼓励社会组织承担部分公共服务、制定重大公共事项利益相关人听证制度。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.010

作为一个全新的经济学概念和发展概念，包容性增长是2007年由亚洲开发银行首先提出来的。有别于单纯追求经济增长，包容性增长倡导的是“机会平等的增长”，①强调在公平合理地分享经济增长成果的同时，实现社会领域的可持续的、协调的发展。中国国家主席胡锦涛在公开场合多次强调要实现包容性增长，切实解决经济发展中出现的社会问题，让经济全球化和经济发展的成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。

博鳌亚洲论坛2011年年会以“包容性发展：共同议程与全新挑战”为主题，使得“包容性发展”理念一经提出就具有重大意义。“发展”不仅仅是指经济增长数量的增加，还包括教育、卫生、医疗等涉及民生的各个领域的共同发展。包容性发展继承了包容性增长的基本内核，是包容性增长在民生领域的逻辑延伸。包容性发展倡导的是不仅要在经济、文化、环境等方面实现可持续的包容性增长，而且要在社会建设中，在涉及人民安居乐业的各个民生领域中，坚持以人为本、机会平等与科学发展，从而实现每个人的全面发展，实现社会的和谐包容，使得经济、民生和社会在包容性发展理念的作用下相互推动，共同发展。

根据“委托-代理”理论，城市管理的主体——政府同时也是公民委托的客体，其享有市民赋予的权力，也应承担维护全体市民利益的责任，为市民的生存和发展提供良好的政治、经济、社会和制度环境，保障其接受教育、医疗、卫生等各方面服务的机会，共享城市发展成果，而这正是包容性发展题中之义。因此，城市管理应遵循包容性发展理念，促进城市经济、民生和社会协调发展。

一、城市包容性发展的内涵

（一）包容性发展是一个价值概念

“包容性增长”是一个经济学概念，而“包容性发展”则涵盖了更多的政治哲学的内涵。从政治学视角看，发展是一个民生概念，体现了个体或群体在财富增长的基础上对当前社会现状的满意度感受，以及对未来满意度趋势的预期。包容则是基于整个人类来看问题的哲学概念，它具有整体性、公平性、普惠性的内涵。首先，从整体性来说，发展应当是整体的，经济的增长、环境的改善等不能只是少数人独享，资源不能为少数企业所垄断。其次，从公平性来说，发展是每一个公民应得的权利，而不能只限于少数人。从普惠性来说，一个国家的经济和文化发展是全体国民提供资源和劳动的结果，人民的政府要求国家政治活动追求的是普遍的善。只有发展的成果普遍惠及国民，政府才能得到民众的拥护。

（二）包容性发展应惠及民生领域

中国社科院2011年8月发布了第四部《中国城市发展报告》。报告指出，“当前城市发展中的民生问题日益凸显”，②已经成为社会建设的一个核心问题。因此，城市包容性发展应着力提高城市就业和收入水平，促进消费结构升级；实现社会保障跨越式发展，城市居民参保水平大幅提升，工伤保险、城镇基本养老保险、失业保险、生育保险、城镇职工基本医疗保险的比例逐步攀升；稳步推进城市均衡教育改革，实现教育水平大幅提高，逐步增加普通中小学师生比；深化医疗卫生体制改革，降低城镇居民医疗支出负担；改善城市居住环境，实现城市生活质量显著提高，用水普及率、城市污水处理率、城市燃气普及率、生活垃圾无害化处理、建成区绿化覆盖率等明显提升。

（三）包容性发展应惠及各个阶层

机会平等与成果共享是包容性增长和发展的基本内涵。当前，过大的或者不断扩大的收入和非收入差距使得经济增长成果难以惠及所有民众，并由此形成了优势资源占有者或高收入者对弱势群体和贫困人口在政治、经济和社会权利方面的剥夺，以及社会生活中的排斥。这种剥夺或排斥集中表现于市民在接受基础教育、基本医疗卫生服务以及其他基本社会服务等方面面临明显的机会不平等。显然，这种城市各社会阶层之间发展机会的不平等，会加剧城市不同群体之间的利益冲突，降低城市社会整合度，影响城市管理制度的有效性，最终损害城市经济和社会可持续发展的前景。因此，包容性发展要求理顺收入分配关系，调节不同居民收入增长比例，避免收入差距矛盾恶化，着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入。同时加大对低收入和中等收入人群，特别是城市无业、失业和低保人员的政策帮助，加大居民居住保障力度，规范房地产市场，增加低价房供应，加强经济适用房和廉租房建设，加大危房改造，同时着力促进城市居民基本公共服务均等化。

（四）包容性发展需政府与社会组织协同

由于物质基础、信息资源和社会支持的有限性，政府能力也必定是有限的，有限的政府能力只能承担有限的政府职能。而社会组织因其力量来源广泛、代表范围广泛，并在特定领域具有专业性，故能在社会发展中发挥维护、协调各方利益，实现社会总体目标的功能。在变管制政府为服务型政府的进程中，城市地方政府应逐步从众多微观层面的事务性服务中抽离，变服务提供者为服务监管者，而让社会组织更大程度上地承担部分行业管理职能、城市社区的公共服务职能、社会慈善和社会公益职能。改革开放以后，我国社会组织发展迅速，迄今为止已形成门类较为齐全的发展体系，并日益显示出强大的社会管理功能，社会组织已涉及和深入城市社会生活的各个层面，在促进城市经济发展、繁荣社会事业、参与城市公共管理、开展公益活动和扩大对外交往等方面都显示出越来越重要的作用。因此，城市的包容性发展是保障社会组织健康运行的发展，更是政府和社会组织协同努力的发展。

二、当前城市管理制度的非包容性问题

(一)公共服务只惠及本地户籍居民

据2010年第六次全国人口普查主要数据公报,目前我国总人口超13.39亿，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致、且离开户口登记地半年以上的人口超过2.61亿，比2000年增加了1.17亿，增长81.03%。其中非市辖区内人户分离的人口为2.21万，比2000年增加了1亿，增长82.89%，这意味着每6个中国人就有1个是流动人口，而每5个流动人口中至少有4个为非市辖区户口。如此大规模的人口流动，在很大程度上是由于农村人口源源不断涌入城市造成的，这在给城市资源环境带来沉重压力的同时，也对城市管理提出了更高的要求。然而，我们看到，当前我国城市管理在接纳、服务外来人员中存在明显的政策偏差与不完善，城市公共服务大多只惠及本地户籍居民，针对外来务工人员的公共服务严重不足。

外来务工人员由于其暂住者身份，而在公共服务方面受到歧视，本地居民享受的大多数公共服务，外来务工人员都无法享受到。他们没有机会参加城市各项社会保险，难以获得住房保障。由于没有当地户口，其子女难以在当地接受教育。国家人口计生委2011年10月9日发布的《中国流动人口发展报告2011》显示，我国52%的就业流动人口未参加任何社会保险，75%的流动人口家庭在流入地租房居住，房租占流动人口家庭总支出的22.8%，4.5%的流动人口家庭人均收入低于500元，27%的家庭人均收入低于1000元。城市外来务工人员在很多情况下要忍受贫困和歧视的双重压力，一定程度上成为部分人走上反社会的、犯罪道路的推力，成为城市发展的不安定因素。突破户籍障碍，使城市所有人口平等地享有社会公共服务，是城市包容性发展的基本要求，也是城市社会管理综合改革的主要目标。

（二）政府对不同企业存在政策偏差

1、重视国有企业、轻视民营企业

作为国民经济的重要组成部分，民营企业具有灵活性强、成本较低的重要优势，在其成长、发展过程中，民营企业为劳动力市场创造了大量就业岗位，对我国GDP增长作出了突出贡献。可以说，民营企业能否繁荣发展，紧密地关系到城市经济能否实现可持续增长，关系到我国经济社会能否实现包容性发展。当前我国民营企业发展仍面临诸多困难，一方面表现在一些宏观领域中，民营企业面临的政策门槛过高，另一方面则是民营企业中高素质人才短缺，管理方式不科学，在其扩大规模，实现产业转移时面临融资渠道少、信息不对称的困局。究其原因，一方面是公众对民营企业的认识还不太准确，阻碍了民营企业吸收大批优秀人才，但更重要的还是在于政府对民营企业不够重视，不能从政策上给予民营企业发展空间与充分支持，而将政策指向了保护国有企业这个纳税大户，从而在制度上形成了重国企、轻民企的偏差局面。

然而，我们应该看到民营企业在技术与产品创新上的强大优势，因其规模较小，结构灵活，能够快速实现企业结构优化和产品升级换代，从而加快我国产业结构调整，经济发展方式转变的步伐。因此，政府应在加大重视民营企业发展的同时，加强国有企业与民营企业之间的相互合作、相互监督，从而在做大市场蛋糕、促进经济发展同时，减少腐败发生的可能、进一步优化市场环境。要降低民营企业市场准入门槛，加强民营企业发展的政策支持，拓宽民营企业融资渠道，帮助民营企业解决发展的资金、信息和人才难题。

2、重视大型企业、轻视中小企业

在我国经济发展过程中，相对于中小型企业而言，大型企业因其规模优势，及在解决就业方面的重要作用，而具有较好的政策环境。这种优势集中体现在企业融资、缴税、土地使用等多个方面，并进一步促进大型企业获得更多的资金、信息和人才资源。与此相反，虽然中小型企业在消除垄断、激活市场活力、推进技术创新方面具有重要作用，但在当前制度环境中难以获得长足发展。在很多情况下，中小型企业沦为政府缓解就业和赚取外汇的短期行为，政府依靠中小型企业增加GDP，却不提供其持续发展的政策环境和市场环境，导致中小型企业面临资金、人才等一系列难题，成为没人管的孩子，自生自灭，并最终过早夭折。

虽然当前针对中小型企业的发展不少地区已经出台了一些外部税收支持、内部结构调整的相关政策措施，但政策落实尚不到位。中小型企业的发展需要地方政府和中央政府同时出力，形成不同层次上的政策组合。另外，要加大对中小企业的培训，让他们进入好的发展领域健康发展，促进中小企业变大变强。

（三）社会组织发展乏力影响公共服务

社会组织是公民自治的组织，它具有非政府性和公益性，社会组织的蓬勃发展是公民社会形成的重要标志。培育和发展社会组织，对于保障城市公共服务的提供、维护和加强城市社会管理、实现城市发展成果共享、促进城市经济社会协调发展具有重要意义。但当前我国城市社会组织，尤其是基层社会组织仍然在政策、资金、人才和管理四个方面受到制约，主要表现为“政策法规滞后、管理服务滞后、发展资金短缺、急需人才短缺”。③

首先，社会组织的整个成长和发展过程，均需要政府的一系列政策法规贯穿始终。而当前我国社会组织的生长面临诸多的制度不健全，主要包括事前社会组织的准入设置制度不健全、事中审批制度不健全和事后监管制度不健全。这一方面阻碍了我国社会组织大规模、快速发展的步伐，另一方面又使得社会组织在发展过程难以得到有效监管，导致其违背组织目标，损害公共利益。其次，由于资源的有限性，社会组织难以吸纳优秀人才，创新管理技术，其管理服务难以适应现代社会对组织发展的各项要求。第三，社会组织发展资金不足，缺口较大。主要原因是政府对社会组织的资助不够，而同时社会组织从民间资本和境外资本中吸收闲置资金不足。第四，当前我国社会组织发展人力资源的突破口尚未打开，人才吸收的有效机制尚未形成，优秀管理人才和专业人才缺口较大。

（四）不同社会群体利益冲突频繁

当前城市发展中不同群体经济利益、政治利益和文化利益上的差异和矛盾日益突显，居民收入差异日益加大，城市社会发展中马太效应越来越明显，由权力导致的社会不公正现象逐渐充斥着我们的日常生活。这种不同群体利益差异不断拉大，特别是贫富两极分化的发展趋势，不仅严重背离了包容性增长与发展的机会平等、成果共享的基本内涵，而且如若不及时有效调控，将会动摇党的执政基础，引发更严重的社会问题，甚至是社会危机。

不同群体间利益差异与冲突，一方面是由于不同群体的资源分布不同，科技教育水平不同，发展程度不同，使得优势资源的占有者通过垄断获得高收入，人为拉大居民之间的收入差距；另一方面是由于法规制度不健全和政策执行不到位，缺乏对违反权力使用规则现象的监管体系，同时对权力滥用者的惩罚难以落实到位。

三、关于现代城市管理创新的制度设计

(一)强化人大立法监管，确保发展普惠各方

温家宝总理在十一届全国人大三次会议上所作的政府工作报告中庄严承诺：“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”④政府应按照尊重知识、尊重人才、尊重劳动和尊重创造的精神，给尊严让位，给人的自由和全面发展创造有利的条件，让人们更多地感受和享受到幸福的、有尊严的生活。中国地域辽阔，不同地区间的发展不平衡，文化传统也不同，因此有必要使得各个地方依照本地区的经济发展、文化传统和社会成熟度来制定本地的相关法律法规，满足当地的人民群众对公共服务的需求。

地方人大是地方权力机关，其成员是人民利益的代表，应秉承为人民服务的实践要求，从提供支撑、营造环境、严格把关等多个层面，全面有效服务城市发展。一方面通过有效的公共财政预算管理为城市居民生活创造良好的物质基础，另一方面应保障经济发展的成果惠及各个民生领域、惠及各类人群。城市发展规划要避免随当政者的喜好而定，应致力于建立统一协调、高效运转的城市管理机制和民生保障机制，尽快建立起覆盖面广、城市居民都能受益的失业保障、养老保障等社会保障制度，制定房地产业中长期发展规划，进一步规范和完善房地产市场，健全中低收入家庭住房保障制度和住房公积金制度，大力发展教育事业，促进教育公平，提高教育质量，让教育发展成果惠及每一个孩子。

(二)实行民权纳税挂钩，确保居民权力平等

2005年世界首脑会议发表的《千年发展目标宣言》提出人民享有尊严生活的权利，有尊严的生活最基本的条件是免于匮乏和恐惧。有尊严的生活不是来自赐予，而是来自人民的自由劳动。一个城市的公共财政收入源自在该城市工作的劳动者，秉承“劳动者享有”的原则，应当实施依纳税确定常住地的居住证制度，以居住证取代长期以来困住中国人民和中国社会的城乡身份制度，解除城乡隔阂的桎梏。这样做能够使得城市所有纳税主体均能享受各项居民权利和城市公共服务，不受户籍限制，从而消除由等级地位、地理分割等原因造成的社会排斥，尤其是外来务工人员在接受基础教育、基本医疗卫生服务以及其他基本社会服务等方面面临明显的机会不平等，促进公共服务均等化，实现城市所有常驻居民基本权利平等的社会建设目标。

实施依纳税确定常住地的居住证制度，让所有城市居民拥有平等的社会权利，有助于调和由贫富差距带来的社会矛盾，缓解不同利益群体之间的冲突，推进和实现每个人、每个群体的全面发展与社会的和谐包容。具体做法可以基于统一的身份证编号系统，加上居民纳税信息，建立城市的居民信息系统，再依托“智慧城市”系统的信息技术，就可以有效地保障居民获得平等的公共服务，避免少数人的寻租。总之，实施居民基本权利与纳税挂钩的制度，对构建经济社会协调发展的现代城市具有重要意义。

（三）明确公共服务范围，构建多元服务制度

温家宝总理指出:“公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化生活提供保障和创造条件。”政府在上述服务范围内履行职能，但提供服务必须找准自己的定位，既要承担保障公共服务供给的法定职责，又要避免滑入大包大揽的全能政府或者陷入琐碎的公共服务细节中而因小失大。因此，政府因明确将自己的职能定位于宏观调控和市场监管上，通过大胆和合理的授权，使非营利组织、有特许经营权的工商企业组织等社会组织提供相应的公共服务，在不同领域和不同层次上形成既竞争又合作的关系，从而使服务质量得到改善和提高。

培育和发展社会组织，最重要的是健全制度，创新政策。首先应改革登记制度，简化审批程序，降低准入门槛。改变相关管理部门的工作思路，由主管变为对社会组织设立与运行的指导，变事前审查为事后监督，简化、放宽社会组织成立的审批程序，降低准入标准，并为各类社会组织设立提供“一站式”服务。其次应完善组织内部监管制度，健全理事会、监事会等组织结构，实行内部自我监督、自我约束、自我控制的运行机制，确保组织纪律严明，监控有力，发展持久。最后是不断增强社会组织的效率，社会组织在成长过程中一方面应不断加强其公益性和社会服务性，另一方面，应通过政策支持和民间吸收等方式引进大量专业人才和先进管理技术，提高公益效率。

（四）实行公共事项听证，保障利益各方权益

公共事项因其涉及领域和牵涉利益的广泛性，决定了其复杂性。政府在公共事项上的决策一方面必须保证效率，同时必须兼顾公平，须在达成决策目标的同时，充分体现群众的意愿，兼顾各个群体的利益诉求，保障社会有序、和谐发展。由于资源的有限性，政府决策时往往难以清楚地了解所有相关群体的需求，因而存在厚此薄彼的情况，甚至损害了某些群体的利益，而民众也因为缺乏需求表达渠道，而难以融入社会政治、经济生活，这严重阻碍了民主社会的进程，不利于加快建设社会主义和谐社会。因此，制定重大公共事项利益相关人听证制度对于社会的包容性发展具有重大意义。

城市公共事项纷繁复杂，城市管理听证制度也需形成一整套完整的体系，包括民意咨询、听证质询、调查评估等一系列相互关联的工作。地方政府在重大决策的酝酿阶段，相关领导和涉及部门要深入到利益关系群体中进行调研，面对面征求群众的意见和要求，并形成调研报告，作为决策的参考。在形成初步决策后，须召开由人大代表、政协委员、各个利益相关群体的群众代表等列席的公共事项决策听证会，且须严格保障群众代表的与会人数及其代表性，杜绝冒充、派遣等现象，群众代表可对政策的相关事项进行质询，保障群众保护自身利益的话语权。政府应通过广播、电视、网络等相关传媒向社会公开发布公共事项重大决策，并加强对公共政策执行的信访、举报等制度的建设。

（五）建构“智慧城市”网络，实现城管信息共享

我们的政府正努力实现向服务性政府的转型，面对庞大的流动人口、复杂的社会服务工作等，城市管理部门和规划部门要扩大对公民的服务必须充分利用信息技术，如基于互联网、大面积网络和移动计算结合而成的“智慧城市”系统。城市管理机构通过与公民和企业的数字联系，使各个社区和机构连成一体，实现信息的快速共享。智慧城市系统既能帮助市民便捷办事，又能帮助政府提高对风险的管控以及更好地实现对市民的承诺。

结语

包容性发展理念将是未来长时期内我国经济社会建设的指导方略，而城市经济社会的发展对国家的兴盛和强大至关重要，因此，如何创新城市管理制度，实现社会成员的机会平等、成果共享，经济、民生和社会的和谐包容，是城市管理的一项重要课题。本文通过辨析包容性发展概念，在分析当前我国城市非包容性发展问题的基础上，提出了关于创新城市管理制度的若干设想，这是一个公民作为一个利益相关者所尽的责任，希望对城市管理者有所参考。包容性发展既是目的，又是手段，我们的城市应该在包容性和可持续性发展中，让广大居民生活得更幸福、更美好，让社会更和谐、更公正。

注释:

①林毅夫，庄巨忠，汤敏，林暾.以共享式增长促进社会和谐[M].北京：中国计划出版社，2008.34.

②潘家华，魏后凯. 中国城市发展报告（No.4聚焦民生）[M].北京：社会科学文献出版社，2011.1.

③岳金柱.解决制约培育和发展社会组织“瓶颈”对策的思考[J].社团管理研究，2009(11).

④温家宝.“让人民生活得更加幸福更有尊严”[N].人民日报，2010-03-17.

责任编辑：张炜